明清督抚制度的特点与作用

作者：屈超立（中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）

【摘要】明朝建立之后，废除元朝行中书省地方建制，借鉴宋朝的路级行政机构分权并立的机构设置模式，将各省的行政机构一分为三，相互制衡。但三司分立也带来了各自为政，难以协调的负面影响，督抚制度因此而逐渐建立，成为明清时期地方监察制度重要组成部分，其在地方监察中的权威性、独立性、监察权行使的规范性、以及对督抚监察权的监督与制约的严密性，对当时地方监察和廉政建设发挥了重要作用。

在中国古代地方监察制度史上，明清督抚制度有着极为重要的地位。督抚监察权行使的规范性以及督抚监察权的监督与制约的严密，对保持地方稳定、维护中央集权制度发挥了重要作用。

督抚制度的形成和演进

明太祖吸取历朝治乱经验教训，非常重视监察制度的作用。洪武九年（1376年）废除明初沿用元代的权力过大且对中央集权造成威胁的行中书省，借鉴宋朝的路级行政机构分权并立的机构设置模式，将各省的行政机构一分为三。设承宣布政使司管民政财政，设都指挥使司管军政，设提刑按察使司管司法和监察。三司并存，不相统属，独立行使各自权力，相互制衡。以加强中央对地方的控制。凡省内重大事务则须由三司共同议定，经朝廷批准后加以执行，这与宋代的地方最高政府无单一行政长官，设置安抚使司（帅司）、转运使司（漕司）、提点刑狱使司（宪司）、提举常平使司（仓司），四司分立、各负其责、互监互察的机构设置颇为相近。不同之处在于将宋代地方最高监察权由漕司、仓司、宪司三司分领改为由提刑按察使行使，地方监察权更为集中和独立，强化了地方监察权。但省级三司之间互不统属，遇有重大事务，各司之间协调不易，难以决断，影响施政效率。为了解决这一问题，总督巡抚制度遂逐渐产生。

巡抚制度在洪武、建文年间已经开始萌芽。永乐十九年（1421年），朝廷派遣尚书蹇义等八人分巡各省，标志着明代巡抚制度开始形成。宣德五年各省巡抚制度基本确立。景泰四年，巡抚加都察院副都御史或佥都御史等衔成为定制，以行使监察职能，故其权力以“举劾最重”。杨继宗以佥都御史巡抚云南，“劾罢不职者八人”。广西巡抚李实劾奏佥事黄润玉“不谙刑律”，黄被左迁知县。大同巡抚韩雍“劾总兵、参将贪财、弛备，皆逮于法”。

正统年间，因涉及跨省的动乱时有出现，而各省巡抚往往“不能振联属之策，兴讨罪之师。”于是，出现处理军务的总督之设。其后总督权力逐渐涉及行政事务，掌控地方军政。至正德、嘉靖年间，总督在各地先后设置。由于总督带都察院都御史或副都御史衔，是朝廷监察官，“督抚带风宪之衔，不独地方利弊可言，即朝廷大政无不可入告”。万历中，晋抚魏允贞、淮抚李三才“皆极论天下事，读其奏疏，即科道亦不多见”。总督与巡抚的关系上，巡抚受总督节制却不隶属于总督。督抚既属地方的监察系统，又掌控地方军政事务，“统治兵民，刺举司道，一方治乱，盖所攸系”。对于明代政治产生了重要影响。但是督抚既无佐贰官、又无衙门内部的组织机构，在组织上尚不是省级最高行政长官，这是统治者在政治制度建设上的精心设计，以防范地方权力的扩张。

清初地方监察基本沿袭明朝制度，督抚在清代已经成为地方最高军政长官。清朝规定，总督例兼都察院右都御史衔，总督为正二品官，加右都御史衔升格为从一品；巡抚例兼都察院右副都御史衔。巡抚为从二品，加右副督御史升格为正二品。总督管辖一省或二至三省的行政，“综治军民，统辖文武，考核官吏，修伤封疆”。巡抚总管一省地方政务，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核官吏，会总督以诏废置。标下有参将、游击等官。其三年大比充监临官，武科充主试官，督、抚同。”无总督省份，则由巡抚代行总督职权。总督和巡抚由于兼宪衔，属于中央监察系统的一部分，有权监察和考核地方各级官员，“以整饬官方为己任，遇有不肖属员劣迹昭著，一经访闻，即当随时参劾”。在明朝地方监察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在顺治时期实行了十四年，顺治末年即被废止。巡按制停罢以后，督抚对地方的监察权进一步加强。其后虽然在康熙、雍正、乾隆年间巡按制度曾经几度废置，但其作用已经不及明代显赫，仁宗嘉靖以后，巡按制度再没有设置。督抚身为封疆大吏，但督抚衙门的正式官员只有总督或巡抚一人。这样一种体制设计也意味着督抚虽然号称对地方事务无所不统，然而实际并不处理具体事务，地方具体事务则由布按二司执行。在清朝前期，督抚任期也较短，一般只有二、三年或三、四年。这些措施限制了督抚形成地方利益集团抗衡朝廷的可能性。

督抚制度的特点

一是统治者对督抚监察体制的高度重视。明清统治者对督抚制度给予了高度重视，在制度上赋予督抚很大的权力，雍正朝《大清会典》规定，“督抚之设，统治文武，董理庶职，纠察考核，其专任也。”乾隆十二年规定“督抚总制百官，布按二司皆其属吏”。中国古代作为官僚制的行政国，官僚系统上等级森严，上官对属吏有很大的权威。清代总督和巡抚作为地方最高行政首长，同时兼衔宪职。总督以从一品的都察院右督御史的官衔，巡抚以右副督御史的官衔，长驻各省对地方政府进行监察，这高过历史上任何一个时代地方监察官的品秩地位，在地方有极高的权威。督抚监察司道，司道监察府州县，总督、巡抚又互监互察，各级地方官吏都受到严密的监察。正是统治者的高度重视，督抚制度才能够在地方监察中发挥积极作用。

二是督抚在处理地方事务中随事监督。督抚作为地方最高行政首长的身份坐镇地方，总督有“综治军民，统辖文武，考核官吏，修伤封疆”之权。巡抚是总管一省地方政务的长官，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核官。”其职权涉及到地方政务的各个方面。督抚在对地方政务的处理中进行监督，更加有利于提高监察地方的效力。

三是督抚权力受到制度的制衡。从制度的表面来看，督抚行政权和监察权合一，容易造成地方长官权力垄断，与中央集权产生矛盾，不利于中央和地方关系的协调发展。但是需要着重注意的是，尽管督抚在制度上拥有地方最高行政权，但督抚权力的实际运行过程中，以下两点大大地削弱了其影响力。第一，地方重大事务的处理，最后的决定权不在督抚，而在朝廷和皇帝，督抚的权力是有限的。第二，督抚作为地方最高长官，但是督抚并无佐贰官，具体政务是由布按二司按照制度的规定处理，督抚并不插手。所以其地方事务的处置权受到很大限制，防止了督抚权力的过分集中。

督抚制度的作用

首先，强化地方监察机构的权威性。汉唐地方最高行政机构是一元的，由独任制的行政长官掌控其辖区内所有行政、财政、司法权，缺乏分权制衡机制，没有地方常设监察机构（汉朝刺史、唐朝采访使均非地方常设机构，与明朝的巡按御史性质接近），地方监察机构权威性不够。宋代汲取汉唐教训，在地方最高层级的路级分设安抚使、转运使司、提点刑狱使司、提举常平使司四个行政机构，分权并立，相互制衡，无单一的行政长官。其中的转运、提刑、提举常平使还负有对州县政府的监察职能，每年定期州县进行监察巡视。明太祖吸取历朝治乱经验教训，建立了一套规模空前地方监察体制。在中央将隋唐宋元的御史台改为都察院，根据十三个行省的建制，设立十三道监察御史，共110人，均为正七品，以监察十三行省的地方官，监察机构规模宏大，监察官人数众多，而唐宋御史台官员仅仅二十人左右，对地方官进行监察的监察御史仅仅为八品官，人数只有十来位，二者完全没有可比性。在地方监察体制方面仿照宋朝制度将地方行政机构划分为三司，以提刑按察使司为专职的司法监察机构，监察权集中权威性加强。其后由于明初所定的地方三司制难以整合力量应对非常情况，为了解决这一问题，督抚制度应运而生。发展到清代，总督作为地方官本来是正二品，由于兼衔右都御史，成为从一品，巡抚的从二品提升为正二品。这在中国古代地方监察和地方行政建制中地位是最高的，加强了地方监察机制的权威性。

其次，地方监察权的独立性。明清督抚作为中央派驻地方的最高监察官，位高权重，在机构设置及运行机制方面，没有可以与之并行或更高地位的官员，可以对其掣肘或干预，巡抚虽然在体制上受总督节制，但并不是总督的属官，也是独立行使监察权。甚至受督抚节制的地方监察机构按察使也是独立行使监察权，而这正是监察机制可以有效发挥作用的重要因素。

再次，监察权行使的规范性。监察制度的良性运行必须有完备的法律为保障。明清时期监察立法已经从较为简单的条款发展为比较完备的监察法律体系，使得监察活动有法可依。督抚作为作为国家监察机构都察院的兼衔首长，其在地方上行使监察权，必须遵照法律的规定，不得超越法律之外行使权力。清代总督尽管权力很大，但总督并无直辖的办事机构和佐贰官。其下辖的布政使按察使才是具体行政办事机构，必须按照国家法律和制度办事。督抚主要权力为地方官将每年的政绩报告备案，无法解决的事务请督抚议决。对地方官进行考核是其最主要的职能之一，但考核必须按照国家法令进行，考核不公可以申诉，确实考核错误还要承担相应的处罚，而且在考核的过程中有御史全程监督，督抚的权力行使比较注重规范性。

最后，对督抚监察权的监督与制约。明清督抚在地方上位高权重，不受监督的权力必然导致腐败，为了防范督抚滥用监察权贪赃枉法。明清统治者采取了以下措施对督抚监察权进行监督与制约。其一，来自都察院监察御史的监察。如明朝成化时，巡按御史王崇之奏劾辽东巡抚启衅召敌且竭力欺蔽。嘉靖时的胡宗明巡抚辽东，因为监察御史奏劾而被降职。其二，监察机构及其官员之间互相监督制约，如康熙时巡抚张伯行参劾总督噶礼，雍正时直隶总督李绂参劾河南巡抚田文镜任上滥用参劾权，浙江巡抚李卫与两江总督范时绎等督抚互参案，即是地方监察官的互相监督的典型案例。其三，虽然督抚职在监察下属地方官，但是督抚如有违犯纪纲行为，下属官员也有权监督，如四川巡抚杨宗礼就因布政司官员张文魁的奏劾而被谪为左参政。其四，对地方监察官严加考核。考核是对官员重要制约措施和监察手段。督抚虽然是地方行政长官，但由于督抚均带宪衘，因此被纳入与左都御史、副都御史同级的官员序列进行考核。明清时期加强对监察官员的监督，强化监察系统互监互察，有利于更好地发挥监察权的预防和惩治腐败的功能。

总之，明清是我国地方监察制度史发展的重要阶段，明清时期所创立的由皇权直接控制下的的督抚监察体制对地方治理、反腐倡廉、理顺中央与地方关系起到了重要作用，使得明朝和清代前期皆出现过较长时期的吏治清明和社会稳定。但是，作为君主制度下的产物，督抚体制有其固有的局限性，监察机构职能的发挥，与君主意志以及时局的变化有着密不可分的关系。特别是道咸以降，由于国家动荡，督抚势力崛起，形成尾大不调的局面。督抚监察职能严重丧失，官场腐败蔓延，成为促使清朝最终垮台的原因之一。

【注：本文系中国政法大学科研创新项目“宋代地方治理机制研究”（项目编号：10818420）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①（清）张廷玉等：《明史》，北京：中华书局，1974年。

②赵尔巽等：《清史稿》，北京：中华书局，1976—1977年。