清代的行政制度及与明代的异同

2002-12-1 11:00| 发布者: 佚名

一、六部的建制、职责及明清两代的异同所谓六部，是指中央朝廷内吏、户、礼、兵、刑、工六个部的总称。六个部分别管理国政，有较明确的分工，职责较童，公务繁多，这在明清两代都是一样的。但明的六部和清的六部都是逐渐发展起来，最后才成为定制的。先言明代：朱元璋在起义过程中，即在他领导的江南行中书省内设置四个部以分管钱谷、礼仪、刑名、营造的业务，实际上已是户、礼、刑、工四部的雏形，当时由他本人直接掌握军事和人事大权，故吏、兵二部暂不必设，由此亦可见，人权和军权正是关系根本的核心权力。在其夺取全国政权的过程中，上述四个部发挥过重要职能部门的作用。但在建立统一的全国性政权后，便明显地表现出，在中央行政系统中配置不全，并不符合封建王朝的正规体制。洪武元年（公元1368年），乃正式下诏建立了吏、户、札、兵、刑、工六部。明初的六部各设尚书2人、侍郎2人，是为部的正副领导人，到洪武十三年（公元1380年），为集中事权，改为各设尚书1人，侍郎1人。只有户部由于民政财政事务特别繁重，特许增设侍郎1人。六个部分别管理国政，有较明确的分工。大体说来，吏部掌管人事工作，如对官吏的挑选任免、考察和封勋等事，户部掌管民政财政工作，如户籍、土田、税粮、漕运、盐政、钱钞等事，礼部掌管文教工作及部分对外关系工作，如礼仪、祭祀、宴筵、贡举、宗教、学校与藩属往来等事；兵部掌管军政工作，如对武职官佐的挑选任免、考察、升调、袭替、军队的训练调遣、后勤给养、军籍的管理、军户的勾查、驿站等事，刑部掌管司法行政工作，如审核诉讼、管理狱政、参加或组织秋审、会审、解释法律、决囚等事；工部掌管工程修建工作，如关于宫殿、陵寝、城廓、仓库、官衙、营房的营造和水利、交通、匠籍的管理等等。明代六部的建制和职任的划分，是仿效《周礼》六卿的制度，这六个部分的工作，大体上已经包括封建国家的基本政务，已能满足统治的需要。在六个部之中，又以吏部的地位最高，因为它是掌握人事的，当时是公认的首席部，“视五部为特重”①，吏部尚书“表率百僚，进退庶官，铨衡重地，其礼数殊异，无与并者”②。在各个部之下，又根据需要，分别设有各级职官，主要有郎中、员外郎、主事等，是部内的中层负责人，六部内机构的设置是各有不同的，大体说来，吏、礼、兵、工四部主要是按业务性质来分工，如吏部设文选、验封、稽勋、考功四个司；礼部设仪制、祠祭、主客、精膳四个司；兵部设武选、职方、车驾、武库四个司，工部设营缮、虞衡、都水、屯田四个司。户部和刑部则主要是以地区作为划分辖司的界限。如户部下设浙江、江西、湖广、陕西、广东、福建、河南、山西、山东、四川、广西、贵州、云南等13个司。13司各掌其分省之事，兼领所分两京、直隶贡赋，诸司、卫所禄俸，边镇粮饷，并各仓场盐课、钞关等。户部衙门内在13司之外还再设有四个科，一日民科，主管所属省府州县的地理、人物、图志、古今沿革、山川险易、土地之肥瘠宽狭、户口物产等，二曰度支科，主管赋税帐目、对赋粮的存留起运、开支禄傣，三曰金科，主管有关市舶，鱼盐、茶钞等专门税收及收纳对官吏的赃罚款项，四曰仓科，主管漕运、粮食储备等。户部设置司、科较多，这是由其财政民政业务繁重所决定的。刑部也如同户部一样设立13个以地区划分的司，分别掌管本分省及所兼领地区的司法行政工作，唯部内不再分科。明代中央某些部按地区划分辖司的办法是前代所没有的，可以说是打破了从唐宋以来中央机关“六部二十四司”的传统框框。这样做，可以在相当程度内解决各部之间忙闲不均、效率不高的问题，比较注意实用，也比较符合统治的实际需要。户部和刑部，一是掌握盘剥人民的组织管理工作的部门，一是负责执行镇压的主要部门之一，它们的职能正是封建统治者必不可少的互相配合的两个手段，因此要求它们在工作中做得更具体和深入，也是理所当然的。以地区来分管，不但由于它们管的业务和其他四部有所不同，便于按地区管理，而且还可以加强中央对全国各地的控制，由部内专门的机构未专责督促和指挥各地区的职责部门（如各省的布政使司和按察使司等）；某些司、科长期掌管某一地区的有关业务工作，也便于掌握情况，积累经验。因此，这样的调整也反映出封建社会晚期政治制度的进一步完备周密和中央朝廷对地方管理的日益强化。另外，在废中书省的同时，朱元璋还有意提高六部的地位，部成为皇帝直接领导下最高一级的行政管理部门，六部尚书成为法定的九卿中的成员，对全国性的大政大狱也可以参与研究，不必再像过去一样凡事都必须秉承丞相的意志，是中书省和丞相的属僚了。这样做，皇帝可以更有效的指挥各部进行工作，同时，又便于把全部权力高度集中在朝廷手里。可以说，废中书省，是为了排斥相权，旨在消灭皇权与相权之间的矛盾；提高六部的地位，则是为了利用六部来瓜分相权，以加强皇帝对全副国家机器的严密控制，这是一个问题的两个方面。但又必须看到，皇帝要有效地直接指挥六部的工作。必须建立在一个前提上，即在位的皇帝具有高度的权威、能力并勤于政事，才可能真正体现其领导，否则，内阁可以发展为实际的中书省，内阁大学士中某些人可以虽无丞相之名而有相权之实，六部实际上仍然是要听命于内阁的。清朝六部的设立和演变，有着自己的历史条件和特点。随着满族力量的扩张，清太宗皇太极早在天聪五年（公元1631年）便仿照明朝的制度设置六部。鉴于六部职任的重要，当时规定每部都由一个满洲贝勒兼领。这一办法沿用到入关前一直未改，例如崇德四年（公元1639年），多罗贝勒豪格受命管理吏部事，杜度管理礼部事，多绎管理兵部事，等等。顺治元年（公元1644年），满洲统治者率军入关建立了大清王朝以后，一度废除过此制，但在顺治八年（公元1651年）又曾决定以亲王、郡王兼摄部务，这样的反复，正说明清王朝对于如何控制和指挥好六部的工作是颇贫苦心的。满洲贵族更主要的是通过领导人员的配备以保证对部的控制。在天聪年间，规定在吏、户、礼、兵、刑五部各设承政4人为部的首长，其中满人2人，蒙、汉各1人。只有工部特殊一些，只设承政3人，其中满人1人，汉人2人。还有六部各设置启心郎一人，用以监视各部的长官，启心郎有权当面指出各部自兼管的贝勒以下各人的过错。这种比较特殊的职官设置，正说明皇太极对于六部的活动是抓得很紧的。到顺治元年（公元1644年），下谕将六部的领导人仿照明制改称为尚书、侍郎，但当时六部的尚书一律只任用满人，汉人只能任侍郎。五年（公元1648年），才决定在工部内各设满、汉尚书1人、满、汉侍郎各1人。其余郎中、员外郎、主事等中层司官，也分别规定满、汉、蒙、汉军的名额。由于满洲族以少数民族居全国统治地位，故此，满、汉文都是公用文书的通用文字，六部中亦因此均设有清档房、笔帖式（管翻译满、汉文字）等机构和人员。至于各部之内按业务和地区分司，清制基本上是沿用明制，户部分14司，刑部分17司，这是按照全国行政区划的变动而改变的。（户部设江南、江西、浙江、湖广、福建、山东、山西、河南、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州14司；刑部加直隶、奉天2司，另将江南司分为江苏、安徽2司，共17司）。清朝对六部的控制，较之明朝更为严密。明朝中后期偶有由内阁大学士兼任部的尚书的，这当然是为了减少内阁和有关部的争议，也有利于提高效率。到清朝，基本上己演变为定制。六部尚书，大都由大学士兼任或管理。但部一级仍主要由皇帝直接指挥，兼任或管理部务的内阁大学士，凡事仍必须请示皇帝。内阁（或军机处）无权向部发布指示，如有所见，只能奏请皇帝同意，以皇帝名义，用谕旨的形式发布。部的尚书、侍郎对于各省的行政长官亦无发布指示之权，也必须奏请皇帝，以皇帝谕旨的形式发布。一部之内，清王朝允准尚书和恃郎各有单独的上奏权，尚书与侍郎意见不一致时，除了两方各自奏请皇帝裁决之外，别无他法。而且，尚书和侍郎各有纠奏对方不守法不称职的责任，如对方有不守法不称职行为而不及时奏弹，应负连带责任。清朝在六部不设立统率全部的领导人，而以满汉尚书、满汉侍郎均列为“堂官”，均可参加领导而又不能单独决定任何重要政务，正是在这方面的巧妙运用。明清两代在部一级机关的设置上还有一个特点，即由于历史的原因，明代在南京，清代在奉天（今沈阳）均仍保留着一套具体的微型中央机构，既用以表明该处原属义发祥之地”，曾经是朱元璋和努尔哈赤、皇太极建都和陵寝所在，同时，也是为了加强控制。明代设在南京的六部和清代设在奉天的五部（缺吏部，意即人事任兔必须统一掌握），实际的职权是比较低的，基本管辖的范围仅限于南方或东北地区之内。明初南京六部多只设侍郎，到弘治朝才配齐各部的尚书。一些年高资深或失宠的大臣往往被发配到南京去以度余年。清代奉天五部的尚书侍郎也多用以作为安排一些满洲亲贵的职位。二、地方行政制度及其演变在明清两代，地方行政制度基本相同，府、州县以下的建制无多大变动，但在省一级则有几次较大的变动，这反映出，朝廷既要紧密控制各省的一应行政权力，将财权、军权、司法审判权尽可能集中于中央，但在实际统治中，又深感地区分散辽阔，不给予地方一定的权力，实难充分并较好地履行统治职能，为此。在500多年中，随形势的变异，一再对省级行政制度作了实际上的重大调整。朱元璋在起义过程中，凡略定的地方，都沿袭元朝行中书省的制度，设置行中书省，或中书分省。行中书省的负责人叫参知政事和平章政事，省内设置的机构和官吏，大体上和中书省相同。明初仍保留此一制度，当时中央六部的尚书往往被调派到行省去担任参知政事，而各行省的参知政事亦多有内调为六部尚书的，当时省级主官的地位很高，统率一省大政，其职权亦很重。在战事频繁和建国初期，为处理各种紧急性的政务，明王朝亦不能不给予省级主官较大的权利，允许他们因机便宜处理地方大政。但这与高度集中权力于中央的国家根本体制是相冲突的。故此，在洪武九年（公元1376年），便下诏将全国各行省一律改为承宣布政使司、废除行省制度①。各行省原有的参知政事改称为布政使。在省一级由承宣布政使司、提刑按察使司、都指挥使司分别掌管行政、监察和司法、军事行政的“三司制度”，实际上是将一省的地方军政权力一分为三，一省之内并没有任何一个部门或官员可以单独裁断全局性的大政。遇有重大问题，要由“三司”议奏，听候皇帝批办。“三司”之间虽有分工，但主要是为了加强它们之间的相互监督和钳制。布政使司的职权既然与原来的行中书省大有不同，故其内部机构和属官也相应地作了较大的裁减，原有的平章政事、左右丞等重要僚佐的职位都取消了。布政使司已经不再是一个统率全省全面工作的领导机关，而降为仅负责“上承下宣”的行政部门。它只能根据朝廷的指示管理一些属于民政和财政方面的工作，诸如稽核户籍人口，征调赋役，督促生产，兴办水利、学校，检查和督促府州县官员完成上述事务，并奏报其功过，管理关卡仓库钱币，等等。它和当年号称“外政府”的行中书省已完全不能相比拟。即使在本身分管的民政和财政工作中，遇有重大问题，仍需照会其他两司，不允许独断。布政使司不能指挥军队，也不能直接处理刑狱司法事务。没有军队，便无法造反，不直接掌握法律这样的镇压工具，权威也就受到了限制。明初国家体制的重大变革乃是首先从省一级开始的，行中书省被撤销了四年之后，省的“三司”制度大体奠定稳固了，朱元璋才着手废除中央朝廷的中书省。其实，到洪武十三年（公元1380年）宣布永远废除中书省时，它的下属的行省早已被取消，各省“三司”奏事又不准夫白中书省，中书省和丞相早就被架空，仅存躯壳了。但亦应看到，由于专设布政使司主管一省的民政和财政，也促使这些方面的工作较前深入。在布政使司以下增设了一些业务性的机构和官吏，如经历司、照磨所、理问所、司狱司、库大使、仓大使、宝泉局、杂造局、织染局等。有时还派遣布政使司内的参政、参议等官在各地分守，负责处理此一小块地区内的有关事务。还可以委派一定的官员负责处理某项专门任务，称为督粮道、督册道、屯田道、清军道、驿传道、水利道等等。总的说来，在权力上是较行中书省大大降低了，但在职责上却较为专一深入了。这在地方行政制度上有其可取的一面，清代一直沿用此制，并不是偶然的。但是，在一省之内取消了任何统率全省政务的部门，“三司”鼎足而立，分别由朝廷垂直领导的办法，实际上也经常出现遇事处置不及时，延误事机，互相推诿塞责的情况。特别在边塞地区军务紧急、输粮地区漕运紧急以及较大规模地修建水利工程或发生重大骚乱等情况下，“三司”分治就暴露出指挥不灵，威信不孚，难以胜任这些急要事务。永乐年间，即开始派遣都察院的都御史、御史以及其他受特派的官员，到各地总督漕运，为完成任务，这些官员有权统一指挥“三司”各宫。明中叶以后，总督某某等地军务兼理粮饷、巡抚某某等府州县兼管河道的官名相继出现，在蓟辽、保定、宣大、陕西等处，派遣的总督、巡抚实际上已经逐渐成为固定职位，明代后期，在腹里省份，如浙江、福建、四川、湖广、云南、贵州等地也较普遍地设置起来了。当时的总督、巡抚、经略等高级地方军政长官大都还是以监察官或军事首长的身份特派的，虽然在官方规章上仍以“三司”分治省政为主，但实质上因实际需要，权力已渐趋集中。清朝省一级的地方行政制度，是采取对明中叶以后由总督、巡抚统领省政予以事实上的承认的做法，并明确规定立为正式制度。总督是兼管两省或三省事务的高级地方官，“掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆”①、巡抚是负责一省全面领导工作的首长，“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置”②，是名正言顺的地方大吏。清代的督、抚沿袭明代旧制，都带有右都御史或右副都御史的兼衔，在军务地区，有时还带兵部尚书、右侍郎的兼衔，在水利重要地区，也有加工部衔的，这些都说明督抚们在一定限度内可以行使监察官吏和指挥军务的职权。总督和巡抚之下都有一定数量的直辖军队，总督管的叫督标，设有副将、参将等官；巡抚管的叫抚标，设有参将、游击等官。此外，还设有跨省的专职领导某项事务的总督，如河道总督、漕运总督等。清代在省一级虽然确定了以总督和巡抚为军政首长的制度，但中央朝廷对督抚们在工作活动中的控制却极严。一切较为重大的政务都必须奏报皇帝，等候批示。清代的康熙、雍正、乾隆、嘉庆等皇帝通过批示（雍正以后经过军机处），对各省地方政务，能够做到具体安排和指示。如果督抚们偶有越轨行为和不顺意之处，立予法办。故清代督抚们虽被授予一省甚至两三省的军政权力，但并没有发生有能力恃势自重、对抗朝廷的情况，加以初期对于山西、陕西、东北各地区的督抚专用满员，驻防各省的八旗军队又全由满员担任都统、将军等官，因此清代省一级地方行政制度曾有过约200年的相对稳定。由于清代特殊的军制，满洲、蒙古、汉军等八旗官员男有统辖系统，故在各省不再设都指挥使司，将三司改为二司，一省之内，在督抚之下只设布政使司和按察使司，主官为布政使和按察使。但清代的两司，己不再是一省的主要负责人，而下降为督抚的属官了。明初对省以下的行政区划也作了较大的改革。首先是简化了层次，将元代路一级机关完全撤销。在省以下，一般的地方管理机关分为两级：第一级是府，长官是知府；第二级是县，长官是知县。此外，也有州，州为两种：一种叫直隶州，是直属省管理的，其地位略低于府，而较高于县，其下亦可辖有少数的县；第二种叫属州，隶属于府，长官叫知州。州县是直接临民的政治单位。这种体制历明清两代基本未变。明清两代府一级的地方衙门，都是在省之下管辖若干个州县的接近基层的行政领导机关。知府一官是四品官（大多数时期是正四品，曾改过从四品），本府内的民政、财政、司法审判等政务俱由其负责。设有同知（正五品）、通判（正六品）为辅助官员，当时被称为佐贰官，分别管理赋役、户粮、督捕、河工、水利等工作。府衙门内还设置经历、照磨、司狱等低级官员以及六房书吏、衙役等。府不像省那样再分司办事，因为它接近基层，所管辖的地区本来就不很大，事务比较简单，所能动员的人力财力也是有限的。中央朝廷无虞知府以一府的力量来造反，而且，地方上也负担不了众多的冗官。明清两代的首都北京，名为顺天府，明代的留都南京名为应天府，清代也将沈阳定为奉天府，这几个地方或为全国政治中心，或对某一朝代存在特别的历史渊源，即所谓“龙兴之地”，地位级别均较一般府为高，长官被称为府尹（正三品），还增设府丞（正四品）、治中（正五品）等官，比较特殊一些。直隶州中有管辖县的，其职责大体与府相同。知州是从五品官，州衙门内设有州同、州判，是所谓佐贰官，分管粮务、水利、徭役等事。还有一个吏目，是专管刑狱事务的。属州和县都是直接临民的基层政权组织，知州、知县对本州县境内一切生产生活、诉讼纠纷、宗教、教育、户籍、保甲，全都要负责。知县是正七品官。县内还设县丞一人（正八品），主簿一或二人（九品），是佐贰人员。县衙门内设有三班六房的吏役，有监狱、仓库，可谓一应俱全。三、土官制度我国是一个由多民族组成的国家，历代封建王朝，不论是以汉族统治集团为主抑或以其他民族统治集团为主进行统治，都对民族地区设置过专门的机关，采用比较特殊的制度进行管辖。土官衙门，是明清两代对民族地区进行统治的行政管理机关。所谓土官，是在这些地区任命少数民族的上层人士担任的官职，其选用、升贬、袭替、功过标准、职权范围，均与内地地方行政部门有所不同。明清两代土官制度较前代较为完备。以统辖关系来说，土官大体上可分为两个系统，第一个系统是由军事部门管辖的，官员的任免由兵部武选司负责，而由各省的军事部门直接统率，如设在各地的宣慰使司、宣抚使司、安抚使司、招讨使司和长官使司等。这些使司的主官又称为上司，大多数是该民族上层比较倾向朝廷的头人。土司之下各设有同知、副使、金事等官。第二个系统是由行政部门管辖的，官员的任免由吏部验封司负责，而由各县的布政使司具体领导，如所谓土府（军民府）、土州、土县等，其主官即被称为上知府、土知州、土知县。这些衙门的编组体制基本上仿效一般府、州、县机关，但大都较为简略。规定一部分土宫必须由军事部门来领导，一方面固然由于这些机关大都统率有数量不等的少数民族武装力量——士兵。但更重要的，还意味着在宣慰、宣抚、安抚等美名后面所代表的军事征服。各司统率的土兵主要也是为此目的才被容许继续存在的。至于招讨司、长官司等机关更连名称也不如掩盖，名与实都是压迫少数民族的部门了。当然，由行政系统管辖的上府、土州、土县也并不排斥军事高压，只是说怀柔的成份较多一些，它们同是汉（满）族封建主勾结各民族上层统治集团压迫少数民族人民的工具。第一类机关多设在边远地区或刚进行过军事征服的地区，第二类机关多设在内地省份的民族地区。明清中央朝廷与各土司头人及担任土官职务的上层人士，既有互相勾结利用的方面，又有冲突矛盾的方面。朝廷对于各土司土官的淫威暴戾，多采取纵容的态度，不敢绳以封建的法律和纪律，但又经常伙同他们以对各族人民加强盘剥奴役，谋取更多的私利。终明一代，播州、水西、蔺州、麓川的土司头人，时服时叛，边患不穷。会上司头人对本民族人民的野蛮掠夺凌辱甚至残杀，也经常激发成为事变，清王朝一方面对西北、西南各少数民族地区用重兵进行征服，另一方面，又大力实行所谓“改土归流”的政策，企图尽可能将在各少数民族地区设置的土官制度逐步削弱以至取消，尽可能代以一般的府州县系统。由此亦引起过好几次较大规模的战乱。清王朝推行“改土归流”政策，其中心目的是要使用比较成熟的封建制地方行政取代各土司头人的奴隶制统治，要统一全国的政制，巩固其集中领导，这从长远的根本利益考虑，是具有一定进步意义的，但所采用的办法是以野蛮镇压为主，一再使用较大规模屠杀的手段，在当时也制造出不少民族隔阂。注释见《明史》卷72《职官志》、《清史稿》卷116《职官志三》。当时，首都在南京，南京及其周围地区（大体相当于今江苏省）为朝廷直隶地区，其余再设浙江、江西、福建、北平、广西、四川、山东、广东、河南、陕西、湖广、山西等12个布政使司。永乐年间迁都北京，将北平布政使司改为北直隶，又增设了云南和贵州两个布政使司，除南北两宜隶外，共有13个布政使司。