首都规划历史研究专班 以北京市城市规划设计研究院为主建立的研究小组，以建国以来首都规划的“城事人”为主要工作对象，对首都城乡规划建设重要成果开展回溯性研究，旨在从过去的规划建设历程中汲取经验和智慧，以史为镜，以史为鉴，为新时代首都规划建设工作提供借鉴和帮助。 导 读 住房是城市空间和社会经济系统的基本构成，住房规划是城市发展策略中不可或缺的专项内容。回望建国以来的七版北京城市总体规划（简称总规），分别就住房及住区的类型与标准、数量与布局等给出策略指引。而不同时期住房策略的衍化革新，也与首都城市职能转变、国家住房制度变迁等因素密切相关。 本文以我国住房制度发展的三个阶段——住房福利制度时期、住房制度改革从探索到全面推进时期、住房制度改革深化与完善时期为线索，以历次北京总规为节点，聚焦城市住房策略衍变历程及其影响因素分析，为当下住房规划研究提供一个历史视角。 1949年-1977年 住房福利制度时期，“变消费城市为生产城市”目标导向的首都住房规划策略 从建国到改革开放前的近30年间，我国住房发展处于计划经济体制下的公有福利住房实物分配阶段，以政府和企事业单位统建统分、低租金使用、房管行政化，以及土地使用无偿、无限期、无流动等为基本特征。在此期间的首都北京，以“变消费城市为生产城市”“适应集体主义生活方式”“节约城市用地和市政设施投资”[1]为城市发展及总规修订的大政方针，相关住房策略特别关注人均定额、居住密度、住区形制等要点。 1954年总规中的住房要点：节地楼房+大街坊制度 总规背景 建国初期是北京总规的探索阶段，先后经历了综合甲乙方案后于1953年上报、结合国家计委意见修正后于1954年再上报等过程。尽管后因各方在重大问题上未统一意见而未获中央批复，但本轮总规对北京市第一期（1954年-1957年）建设计划的制定与实施等工作发挥了重要指导作用。 住房要点 根据本轮《改建与扩建北京市规划草案的要点》及国家计委意见等档案资料，住房相关策略要点包括：1.人均居住面积定额4.5或9平方米（分别代表国家计委意见和北京市委意见）。2.新建住宅以4-5层楼房为主，不同区位可有差异。3.新建居住区及后续城区改建采用大街坊制度，注意人口密度及生活设施配套。4.新建住宅区靠近工业区建设并设置防护林带，居住区内可保留无污染中小工业或高校等。 规划解读 有两方面关键因素影响本轮住房策略： 一是国家工业化战略与高度集中的计划经济体制下，首都北京要“特别建设成为强大的工业基地和科技中心”“适应集体主义生活方式的社会主义城市”，意味着城市住房供应需重点考虑业缘关系主导下的大规模迁入型就业人口，而其居住形态必然有别于老北京传统亲缘关系主导下的大家庭共处于平房四合院模式。根据当时的测算方法，集合式住宅楼房被认定为既节约用地又节约投资，因此成为后续新建住房的基本形制。 二是新中国对前苏联及东欧社会主义国家等“老大哥”的尊重与借鉴。譬如从住宅区与工业区等城市功能区划理念，到大街坊制居住区的占地规模（9-15公顷）、人口密度（500人/公顷）、人均居住面积定额（9平方米）等规划指标，都可看到莫斯科建设计划的影子。
图 1 酒仙桥工人居住区老照片 （酒仙桥小区1953年开工，是在四机部等单位牵头下，为代号774的北京电子管厂、代号718的华北无线电器材联合厂、代号738的有线电厂等大型工厂配建的工人居住区，以三层坡顶住房为主。图片来源：《往事钩沉：酒仙桥旧照话当年》） 1958年总规中的住房要点：人民公社原则+“六统”机制 总规背景 随着1955年市规划管理局和都市规划委员会成立、多专业苏联专家组抵京，新一轮北京总规逐步形成初步方案，并结合人民公社决议形成修正稿上报。1958年中央书记处听取汇报后给予原则上肯定，北京市印发各单位研究执行。 住房要点 根据本轮《北京市总体规划说明（草稿）》等档案资料，住房相关策略要点包括：1.新住宅一律按照人民公社原则建设，人均居住面积逐步达到9平方米。中心地区拆旧建新为永久性楼房，在其他适当地区可建临时性简易平房。2.居住区可划分居住小区，应接近工作地点，注意卫生条件、避开烟尘等污染。城区改建时可在居住区适当拆房以建设无碍卫生的工厂或绿化，远郊区以新建大工厂为基点形成新的居民点和市镇（卫星城）。3.规划实施中，住宅建设引入国防、工业建设领域的“六统”经验，即统一规划、统一设计、统一投资、统一建设、统一分配、统一管理。 规划解读 综合来看，有四方面因素影响本轮住房规划策略： 其一是“大跃进”形势下，北京提出“应迅速建设成一个现代化工业基地和科学技术中心”，“生产优先”且必要时“生活为生产让路”，工业从市区到远郊“分散而有重点地分布”[2]。当时北京还面临着完成国庆十大建筑等重大工程，而城市人口持续增加趋势下，改变生活设施短缺的任务更加艰巨，因此在住房及配套建设标准方面必须考虑节省财力物力。 其二是为避免市区过度集中，以市域范围扩大到1.6万平方公里为契机，结合大地园林化和城市园林化、消灭三大差别（即工农差别、城乡差别、脑力和体力差别）等思想指示，总规首次提出分散集团式的“子母城”（市区+郊区卫星镇）布局结构，设想随着城区改建、工厂及居民外迁而实现市区规模控制。 其三是中央发起的人民公社化运动从农村推广到城市、从生产延伸到生活，强调城市住宅区要注重组织集体生活，提供公共食堂或公共厨房、托儿所、住宿制学校等集体生活必需的服务设施。但不得不承认，住宅设计中取消各户厨房等做法难以长期适应居民家庭日常生活而终将面临改造。 其四是“六统”基建机制引入民用建设领域以发挥计划经济对住房供应的调控能力，并在土地无偿划拨、单位负责制等配合下，辅以工作单位为核心的居住原则，于是中国特色的职住平衡模式——单位和生活区近接或合一的“大院”应运而生。
图 2 虎坊路小区老照片（虎坊路小区始建于1956年，是由市机关房管局牵头统建的居住小区，以三层坡顶住房为主。图片来源：《上世纪50年代住宅长啥样？这个展览带您“穿越”老北京》） 1973年总规中的住房要点：现代而清洁+改变“欠账过多” 总规背景 自1966年“文革”开始，北京被令停止执行总规、撤销规划管理局，首都建设陷入无序状态。后在周恩来总理的督促下，随着1971年北京市成立市规划管理小组、恢复规划管理局建制，1973年总规方案形成并上报市委。尽管时值特殊时期、该方案未予讨论审议，但在很大程度上保证了北京总规工作的延续性。 住房要点 根据市规划局《关于北京城市建设总体规划中几个问题的请示报告》等档案资料，本轮住房相关策略要点包括：1.在建成区内适当增加住宅及生活设施用地供应；在旧城成街成片、统一改建严重积水等破旧危险房地区。2.随着居住区内易燃易爆等工厂改造、转产或外迁，尽快以近郊大工业区、远郊县城及新城镇为重点，分期分批投入住宅及配套生活服务设施建设。3.新建住宅以5层为主，沿主要干道10层至12层，力求适用、经济并在可能条件下注意美观。 规划解读 本轮总规重启不仅要放眼中长期发展目标，更要直面当时城市建设的问题与挑战，住房规划策略也不例外： 一是通过总规修订前期的调查研究，总结了北京城市住宅和生活设施严重短缺、与生产工作住房相比“欠账过多”，同时还存在市区规模过大、工业过于集中、缺水缺地等主要矛盾。因此，结合国家战备要求下的“大分散、小集中”，工业布局调整至外围地区，同步加大近郊工业区、远郊城镇的住宅和生活设施建设力度，成为一举多得的解决方案。 二是从建设现代而“清洁的社会主义首都”[3]视角来看，1970年代初正是我国对外邦交的关键时期，总规提出搬迁居住区内的扰民企业、改造积水严重的危旧房地区、加强住宅设计美观等发展策略，不仅关系到城市居民的住区环境品质提升问题，也关系到国家首都城市的形象改善问题。
图 3 1979年建设中的劲松住宅区（劲松居住区是由市统建办牵头，1976年至1978年陆续开工的大型居住区，包括砖混和內浇外砖的多层住宅楼，以及高层大模板住宅楼。图片来源：《珍贵照片，70年代的北京》） 1978年-2002年 住房制度改革渐进时期，“调整骨头和肉比例关系”目标导向的首都住房规划策略 从十一届三中全会到十六大前的20多年，是我国从计划经济向社会主义市场经济转型的关键时期，也是从探索试点公房出售到全面停止实物分配的住房制度改革渐进阶段。此间北京城市规划建设在首都“不一定成为经济中心”“是中国对国外的橱窗” 等中央指示下迈入新阶段，其中住房规划策略重点瞄准了加速调整“骨头”（指生产）与“肉”（指住宅及生活配套设施）的比例关系。 1983年总规中的住房要点：住宅改善余地+居住区结合街道办 总规背景 “文革”结束后拨乱反正、改革开放伊始，在1980年中央书记处《关于首都建设方针的四项重要指示》的指引下，新一轮《北京城市建设总体规划方案》修订完成并于1983年获中央、国务院原则同意并批复，成为指导新时期首都城市建设的法定文件。 住房要点 本轮总规中的住房相关策略要点包括：1.大力建设住宅，人均居住面积达到9平方米；新建住宅以5-6层为主也可建到10多层，住宅设计要注意多样化、适应当前经济水平并为将来改善留有余地；建筑密度约每公顷用地1.0-1.2万平方米。2.按居住区组织居民生活，配有街道办事处等管理机构与服务设施，可划分为若干小区；新建居住区靠近工作地区并按照就近居住原则分配；已建成的居住区要补充设施。3.成街成片、分期分区改建旧城破旧危险房集中地区为新居住区，同时结合郊区建设迁出部分单位和职工；在近郊及市区边缘地区建设适当数量的住宅及生活设施以形成多中心布局；提高远郊卫星城镇的住房分配待遇。 规划解读 本轮住房规划策略背后有三方面影响因素： 一是中央书记处指示北京“是中国对国外的橱窗”，要建成“世界上比较好的城市”，要使首都面貌“三年一小变，五年一中变，十年至十五年一大变”，加之北京1982年列入第一批国家历史文化名城，因而落实到住房层面，需为将来改善留有余地并避免千篇一律。 二是虽然自1977年起北京住房建设加快，但远赶不上知青返城等带来的人口增速。因此只有在严格控制城市人口规模、尤其是控制机械增长的情况下，加大住房供应才能达到1954年总规预期的人均居住面积。另外因北京不再有“工业基地”职能，住宅布局无需与工业布局绑定，重点转向“旧城逐步改建，近郊调整配套，远郊积极发展”[4]方针指导下的住房布局外拓与市区人口疏解。 三是进入有计划的商品经济时期，住房建设机制转向由市开发公司或各单位联合、成街成片统一开发，以快速推进新区建设和旧区改造。此外，随着对基层政权建设的重视，居住区的划分与街道办事处的区划走向统一。
图 4 1990年建设中的方庄住宅区（方庄住宅区于1986年奠基开工，是北京市第一个住宅建设改革“试验田”性质的现代化住宅区，体现了规划设计中打破使用标准图惯例，首次开展“个体设计”，施工组织中引入竞争机制，招标外地优秀施工队伍参与建设等创新。图片来源：《安得广厦千万间》） 1993年总规中的住房要点：户均1套住房+完整的社区 总规背景 自1992年邓小平同志南方讲话、十四大召开，我国进入向市场经济过渡的新时期，改革开放和现代化建设步伐进一步加快。根据建设部十年修订一次总规的规定和北京市人口规模已超1000万的实际情况，《北京城市总体规划（1991年至2010年）》修订完成并于1993年获国务院正式批复。 住房要点 本轮总规中的住房相关策略要点包括：1.到2000年城镇居民人均住宅使用面积14平方米（居住面积9.5平方米），解决住房严重困难户；到2010年人均住宅使用面积16.5平方米（居住面积11平方米），基本实现每户1套住宅。2.逐步实行住宅商品化，大力发展房地产业；住宅设计增加多样性和可选择性，以4-6层为主，在旧城区严格控制高层住宅的建设。3.把居住区建设成为相对完整的社区。市区居住区的建设要由新区开发为主转向新区开发与旧区改造并重；在边缘集团安排—定的住宅和配套设施以及部分产业；逐步增加远郊卫星城住宅建设的比重。 规划解读 本轮住房发展策略受到三方面因素推动： 一是1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、1992年《北京市住房制度改革实施方案》等相继出台，以大力发展房地产业和住宅商品化为路径，北京城镇居民人均居住定额终于有条件跨越9平方米门槛。 二是以“两个战略转移”（指城市建设重点逐步从市区向远郊区作战略转移，市区建设从外延扩展向调整改造转移）布局方针为指导，居住区建设进入新区开发与旧区改造并重的规模化建设时期。 三是《北京市新建居住区公共设施配套建设定额标准》《北京市新建居住小区公共建筑定额标准》等相继出台，住房住区规划标准体系逐渐成型，总规得以关注其他层面的住房策略；随着套户比、完整的社区、历史保护等理念方法的引入与融合，令住房规划的视角更加多元与包容。
图 5 回龙观文化居住区（1999年国务院批复北京市《关于实施科教兴国战略，加快中关村科技园区的请示》，将回龙观定位为“高校教师、科研人员的新居住区”。同年，回龙观等19个地区获批建设本市首批经济适用房。图片来源：视觉中国） 2003年至今 住房制度改革深化与完善时期，“人民群众住有所居”目标导向的首都住房规划策略 自十六大宣告我国社会主义市场经济体制初步建立，十六届三中全会提出经济发展进入新常态、改革进入攻坚期和深水区，住房政策也在市场化供应为主的基础上更加强调民生保障。在此期间的首都北京，在坚持“四个中心”职能定位和“四个服务”基本职责的基础上，愈加重视宜居城市建设，“完善住房体系”“实现住有所居”成为首都住房规划策略的核心目标。 2005年总规中的住房要点：低收入居民住宅保障+社区基本单位 总规背景 2002年十六大提出全面建设小康社会目标，我国进入现代化和城市化新阶段。根据国务院2003年对《北京城市空间发展战略研究》的指示，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》完成修订并于2005年获得国务院批复。 住房要点 本轮总规中的住房相关策略要点包括：1.引导调控房地产业健康有序发展、提高住宅质量与水平的同时，为低收入居民提供必要的住宅保障；2.停止大拆大建，探索适合旧城保护和复兴的危房改造模式；3.以社区为组织居民生活的基本单位，推动社区功能完善、居住区各类配套设施建设。 规划解读 本轮住房发展策略主要受到两方面影响： 一是随着住房改革深化及房地产业发展，北京城市住房供应规模与住区品质大幅提高，极大缓解了住房供需矛盾。然而，商品房价超过普通居民承受力、大拆大建式危改冲击旧城传统风貌和社会公平等问题也开始显现。国家开始出台调整住房供应结构、新建商品房执行“7090”等政策。 二是作为城市宏观层面的公共政策性文件，本轮总规不再着墨于住宅建筑密度、居住区设施配套等定额或标准，而是向着“世界古都”“历史名城”的发展目标，从公共管理和公共服务视角出发，更多关注规范房地产市场、关注低收入居民等弱势群体住房保障、住房发展兼顾历史文化保护和社区建设等内容。
图 6 星河湾小区（星河湾于2006年竣工，是以“打造国际顶级的品质社区”为标准的商品房住宅小区项目，在建筑设计、环境营造、设施配套和物业服务等方面强调有特色、高品质。图片来源：安居客。） 2017年总规中的住房要点：租购并举+存量改造 总规背景 在十八大“加快转变经济发展方式”“基本公共服务均等化”“社会保障全民覆盖”等目标指导下，在贯彻落实十八届五中全会“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的实践探索中，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》完成修订并于2017年获得党中央和国务院批复。 住房要点 本轮总规中的住房相关策略要点包括：1.建立购租并举的住房体系，加强需求管理和供给侧改革。未来5年新供应住房150万套以上并符合四个“三七开”[5]。拓宽租赁住房供应渠道，研究公共租赁住房向非京籍人口放开等措施。2.到2035年城镇居住用地达到600平方公里，引导新增居住用地优先在轨道车站、大容量公共交通廊道节点周边布局。3.新建居住区推广街区制，推广百年住宅标准。4.开展老旧小区综合整治和有机更新。中心城区重点推进危旧房改造、简易楼拆迁，增加租赁住房。中心城区以外地区加大居住用地与住房供应力度，重点保障共有产权住房与租赁住房的用地供应。 规划解读 本轮住房发展策略主要受到两方面影响： 一是从2012年十八大提出“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理”到2017年十九大“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”，总规谋划通过供给侧结构性改革重点解决“不平衡不充分”问题，包括更多关注非京籍人口的需求，更多关注租赁住房和保障性住房的供应。 二是在“建设国际一流的和谐宜居之都”目标指导下，坚持首善标准、放眼百年发展；在拓宽增量供应渠道之外，更多关注存量资源挖潜；在关注住房供应之外，更多关注职住均衡发展；在房屋建设之外，更多关注住房与住区的精细化管理与长效治理。
图 7燕保百湾家园（燕保百湾家园有“北京最美公租房”之称，2019年交付使用。总房源数约4000套，配有养老、体育等设施，以“山水城市”“和谐邻里”“超低能耗住宅”为设计理念，是装配式建筑典型案例。（图片来源：《北京日报》“漂浮的城市花园：燕保百湾家园”） 结 语 建国以来的七十多年间，我们国家从土地供应到住房分配发生了制度性变革，北京总规也从初期摸索到建章立制，而其中的住房专项规划既始终贯穿了职住均衡、生活配套等人本需求导向的基本准则，也随着首都城市发展方针的迭代而不断革新住房策略内容与价值导向，如住房供应端从关注规模增长到结构优化、需求端从关注户籍人口到实有居住人口等要素衍变。 “纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”，期待后续涌现出以规划实施为视角的首都住房发展历程回顾，则不仅是超越本次历史文献整理工作的升维，也将为下一次住房专项规划乃至总体规划的修订提供向史而新的参考。 注释 [1]“变消费城市为生产城市”最早见于1949年3月《人民日报》社论《变消费城市为生产城市》。1954年北京市委《关于早日审批改建与扩建北京市规划草案向中央的请示》中明确提出要通过建设“大工业城市”改变“我们的首都只能是一个消费水平极高的消费城市”。后在1962年《北京市城市建设总结草稿》明确提出首都已经“胜利地完成了变消费城市为生产城市的伟大任务”。“适应集体主义生活方式”“节约城市用地和市政设施投资”均引自1954年《改建与扩建北京市规划草案的要点》。 [2]“应迅速建设成一个现代化工业基地和科学技术中心”引自1958年北京市委《关于北京城市建设总体规划初步方案向中央的报告》，工业从市区到远郊“分散而有重点地分布”引自1958年《北京市总体规划说明（草稿）》。 [3] 建设现代而“清洁的社会主义首都”引自1973年《关于北京城市建设总体规划中几个问题的请示报告》。 [4]“旧城逐步改建，近郊调整配套，远郊积极发展”引自1983年《北京城市建设总体规划方案》。 [5]四个“三七开”：指在150万套住房中，产权类住房约占70%，租赁类住房约占30%；产权类住房中，商品住房约占70%，保障性住房约占30%；商品住房中，共有产权住房、中小套型普通商品住房约占70%；共有产权住房中，70%面向本市户籍人口，30%面向非京籍人口。 参考文献 [1]北京市城市建设档案馆.北京城市建设规划篇 第二卷 城市规划1949-1995[R].北京.1998. [2]北京市规划委员会,北京市城市规划设计研究院,北京城市规划学会.北京城市规划图志1949-2005[R].北京.2006. [3]车飞.北京的社会空间性转型［M］.北京:中国建筑工业出版社,2013. [4]李国庆,钟庭军.中国住房制度的历史演进与社会效应[J].社会学研究,2022,37(04):1-22+226. [5]杨超.住房属性、住房规律与我国城镇居民住房制度变迁研究[J].中国物价,2019,(03):70-73. [6]孙小梅.中国住房政策演变及后果[D].厦门大学,2017. [7]江丽.我国城镇住房制度变迁对宏观经济的影响——兼论政府对房地产市场的调控与效果[J].郑州航空工业管理学院学报,2019,37(03):9-18. 作者：刘欣 作者单位：北京市城市规划设计研究院 |
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