北京向哪迁

    中国新闻周刊：北京向哪迁

　　今天，行政和经济手段已很难阻止公民的流动，也难以强迫居民迁徙。因此，如何让数百万人按美妙的规划重新布局，是北京未来的关键

    “首都中央行政区的搬迁，现在着急不了，”李京文说,“但是方向肯定是对的。”

　　在为此次《北京城市总体规划》做论证的27个专题研究中，北京工业大学的李京文教授领衔“首都中央政府行政区空间布局研究”。

　　这项成果最终并没有写进规划，李京文说，因为“牵扯到好多单位的利益”。

　　但是在这一轮北京规划论争中,中央政府行政区的迁移问题，仍然成为公众关注焦点。北京市政府官员随后多次出面否定了近期外迁的可能。

　　不过，外迁的远景并没被否定。北京市规划委主任陈刚说，要视人流和人口对行政需求的增长，时机适当时，再仔细研究是否外迁、以何种形式外迁等问题。

　　中央行政区外迁之争

　　中央行政区外迁，只是未来北京空间布局调整的诸多设想之一。

　　赵燕菁，中国城市规划设计研究院城市规划与理论与历史名城研究所所长，早在2004年11月中旬，就下了这样的预言：如果北京的行政功能不外迁，包括行政功能在内的所有机构和个人的效率会继续降低。

　　北京市区建成区面积为490平方公里，李京文的课题组调查显示，中央机关及其附属单位占地170多平方公里，超过北京中心区的建成区面积的1/3。

　　一个现实问题是，这些占地广阔且集中在长安街、二环、三环等黄金地段的 “大院”，形成了对北京中心城区交通的障碍性隔断。

　　“汽车没法从这些大院通过，所以北京的交通只能靠几个主干道，堵塞是不可避免的。”李京文说， “不解决这些大院的问题，北京市交通改善的难度很大”。

　　另一个问题是这些单位布局分散。李京文说，自从1950年由梁思成、陈占祥联合提出的在北京西郊集中建设“中央人民政府行政中心区”的建议未被采纳之后，北京市对中央政府的行政用地实际上是没有一个真正意义上的“规划”的。

　　“用地是一个一个批下来的，各个部委‘满城建’，怎么方便怎么建，互相离得很远。全国来办事的人要跑遍全市，效率自然低下。”

　　显然，这样的分布也人为地增加了人流和车流。

　　占城市空间重中之重的中央行政区的布局，在何时，往何处，在多大程度上实现“迁移”，已是决定未来北京城市走向不可回避的问题。

　　“我们主张，除了中南海、天安门那边的大院出于历史原因，并考虑到保密和安全的因素不能动外，建议其他的中央机关，包括北京市的一些单位，适当往东集中起来”，李京文教授说。

　　“各个机关集中搬迁到新城，政府办事效率提高的同时，中心城就会腾出好多地方，用来改善交通，增加绿化面积，用来做文化、教育、人居等，北京的城市发展就会有一个大的变化。”

　　然而，这些想法并没有写入跨度至2020年的规划，决策者认为，搬迁的时机并未成熟。

　　《北京城市总体规划》修编办公室主任谈绪祥明确表示：“在未来的若干年内，并不鼓励大规模地迁移某些办公区，不鼓励利用政府的财政投资行为来拉动城市的建设，因为把政府办公区的建设作为城市发展的增长点这种方法越来越不可取了。”

　　然而规划中，还是对行政办公的发展和合理布局在空间上预留了一定的区域。

　　《规划》中提到：“调整优化中央行政办公用地布局。根据分散与集中相结合的原则，通过土地置换整合，形成组团式、相对集中的布局模式。在南苑或通州潮白河与北运河沿线的地区预留行政办公用地。配合驻京部队通过积极调整，探索基地化建设的发展模式，并为实施调整预留用地，为促进城市发展和提高办公效率，积极引导北京市行政办公用地布局的调整。”

　　李京文认为，目前中央行政区搬迁的时机尚未成熟的原因是：第一，在新城建设行政办公配套设施需要一大笔资金，还需要在财力上作进一步的积累；第二要使各单位服从整体的利益，放弃自己的一些方便，还会有一些阻力。如果住宅、供水、供电、交通、通讯、娱乐场所、学校、医院不配套，大家就更不愿意去了。

　　卫星城何以成睡城

　　对中央行政办公区外迁的热议，反映出各方对疏散北京中心城区人口和功能的期待，也反映出试图将聚集城中的人们迁出所能遭遇的阻力。

　　这些的努力一直在进行。1993年的上一版北京总体规划就提出了疏散旧城区人口的计划。

　　但北京城的发展史告诉我们，在积累起相应的条件并寻找到合适的方式前，这种让人们向外迁徙的努力，通常是事倍功半，甚至事与愿违。

　　“望京成了睡城，亦庄成了空城。”这是对北京十多年来的卫星城建设的失败最尖锐的表达。建设卫星城，也一度是试图疏散中心区人口的手段。

　　但人们发现，亦庄，这个新兴卫星城每天的繁荣时间不过两个小时，其余时间，人们不是在城中睡觉，就是在路上奔波，早上赶往市中心上班,傍晚下班赶回亦庄休息。

　　同样的状况，也在京北的回龙观和京东的望京被复制，前者的人口规划为70万人，都已经是一个城市的规模。

　　据统计，北京的卫星城所吸引的居住人口，90%来自卫星城所在区县和外省市。而来自北京市其他区县的人口仅在10%左右，其中来自市区(包括城近郊区)的居住人口更少。

　　“住在亦庄高档楼盘里的城市中产阶级，每天要跑到城里去上班；在亦庄上班的蓝领工人，却买不起亦庄的房子。”北京经济开发区城市规划和环境设计研究中心主任叶大华说，亦庄原来在产业的发展和居住之间并没有特别统筹考虑起来。人们难以在此找到就业机会，只能重返城内上班。

　　这样，人们不仅疲于奔命，还将来往城市与郊区的道路堵塞了起来。

　　新城何来吸引力

　　20世纪二十年代，在发达国家的一些大城市郊区出现“睡城”后不久，工作群体昼夜钟摆式流动的不经济很快便显现出来。

　　在“有机疏散”理论的推动下，人们开始在新城中增添一些工作岗位和服务设施，使一部分居民能就地工作，从而有效减少了部分往返交通。这一理念被20世纪80年代的新都市主义所承袭，进而提出“实现居住地与工作地的统一”的主张。

　　实现“职住平衡”的前提，是新城要承担中心城的部分功能，集聚新的产业和功能，才能提供使人口就地平衡的就业岗位。这也正是北京新版规划中努力的方向。

　　根据新版规划的要求，亦庄新城将大幅度引导人们实现居住和就业能共同在一个地区完成。

　　它将引导电子、汽车、医药、装备等高薪技术产业与现代制造业，以及商务、物流的发展。叶大华说，亦庄将通过这些产业和功能的发展来集聚三类人：一是中心城中高素质的企业管理人才；二是符合开发区内企业需求标准的未来外地来京就业人员；三是开发区周边的蓝领工人。

　　“随着开发区就业和居住的人气都不断地提升，第三产业繁荣起来并带来相应的就业人口的前景是完全可以预计的。”

　　北京市社会科学院城市问题研究所副研究员叶立梅说：“只有新城独立的功能逐步地自我完善配套起来，公共基础设施建设，水、电、煤气等能源供应，交通、通讯、医疗、教育、商业、文化、娱乐等方面的水平接近于中心城区的水平，并在环境、绿色空间、文体设施等方面有所特色的时候，人们才会乐于并安于生活在新城之中。”

　　另一方面，“新城只有在人口政策和城市化管理体制上走出一些创新之路，才会对中心城区人口，尤其是对非北京市户籍的中心城区人口，产生一定的吸引力。” 中国人民大学区域经济与城市管理研究所所长叶秀山说。

　　叶秀山是这次北京规划“新城发展政策研究”的领衔专家，他在通州做调查时发现：辖区内的区外人口和外地人口所占比例非常大，这些人或者较长期地居住在通州，或者已经在通州买房安家，但是他们的户口不在这里。所以这部分人从社会管理的角度来讲是失控，他们都是谁，他们有多少，政府部门所知甚少。

　　陈秀山及其课题组建议：新城在人口管理方面，除了原有的户籍制度外，应该探索“人口登记制度”和“就业移民制度”。

　　“人口登记制度”是指凡是在新城居住一定时间，如半年以上的居民，公安机关和居委会都要对其进行登记，将他们纳入新城的社会管理中去。而对于那些在新城内拥有一份稳定的工作，已经工作了3～5年，或者拥有一份相对长期的工作合同，能够连续缴纳保险和税收的人，他们就具有了申请成为“就业移民”的资格。他们不单单被纳入新城的社会管理，而且可以在很多方面享受新城的“市民待遇”。

　　陈秀山说：“这不仅可以解决由于原来的管理空白所引发的治安等很多社会问题，更主要的是在给这些人以安全感和社会归属感的同时，提升了新城的吸引力和凝聚力。”

　　行政命令难迁人口

　　如何控制人口向城市聚集？在今年北京“两会”期间，北京市政协常委张惟英的建议引出一场著名的争议，这位教授提出，通过“准入制”来控制外来人口涌入。

　　长期以来，这一度是中国控制城市人口的主要手段。在上一版《北京城市总体规划(1991—2010年)》中就规定，“人口的迁移增长要通过指令性计划和经济手段严格进行管理，逐步实行总量控制。”

　　但是，张惟英遭遇的非议显示，在今天，计划和经济手段已很难阻止公民的流动。

　　规划的编修者已意识到了这一点，《北京城市总体规划》修编办公室主任谈绪祥说，“规划的实行靠政府行政手段拉动的年代已经过去了，北京市这次1800万的人口规模是不再是计划经济下要实现的一个指标，而是市场经济下的一个引导目标。”

　　谈绪祥指出，这种控制是一种基于引导的控制，要引导人口在区域、市域当中的合理分布，从而达到控制人口集聚的目的。

　　市场框架取代了计划经济体制，使得部分事业单位、企业和个人在选址建办公区、厂区或购买住房的时候，更多综合考虑房价、区位、搬家的成本和获得的收益，而不受政府的干预。

　　谈绪祥说：“这种自然选择的过程是很漫长的，但政府在其中并不是没有可为。一方面政府应当先期做好公共基础设施的建设工作，另一方面，运用规划的手段和政策的手段，提供适合产业集聚的物质性平台和运营性的软环境平台。”

　　他说，包括城市中心区与新城土地置换政策和适当放宽新城的人口用地指标在内的新城土地政策，以及新城开发模式、新城人口政策等都在进一步的调研当中。2005年年初，北京市市长王岐山在政府工作报告中说，为了加快规划中的北京市新城和中心镇的基础、服务、配套设施等建设，2005年北京市政府投资的50%将投向郊区，比2004年高出10个百分点，总量达到77亿元。

　　北京市规划委主任陈刚也表示，实现疏散旧城人口、发展新城的规划目标是不能用强制手段的，而要通过引导来落实。其中一个重要手段是通过基础设施的投放来实现。就新城的建设来说，首先就要考虑轨道交通、快速路、公共交通枢纽等交通建设，用便利的交通来吸引人们去新城。

　　同时，实施土地宏观调控政策以后，土地的供给量可以进行调控，新城土地的供给份额会比旧城的供给量大，新城的建设速度就会加快。

　　这一次，北京并不打算用驱赶，而是用吸引的方式，让人们搬到更适宜的地方。