我国历史文化名城与历史文化街区、村镇保护的立法与实践

老北京 · 发表于 2006-2-6 01:19:00

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一、国际上保护历史城镇、街区的通行做法从世界范围来看，随着社会文明的发展，立法保护的文物古迹的内容和范围在不断扩大。这种发展变化大体可以概括为三个阶段：第一个阶段是对重要的、单个的文物古迹对象的保护；第二个阶段是扩大到对文物古迹对象周边环境的保护；第三个阶段则是扩大到对历史街区、历史区域乃至某个古城镇的完整保护。这三个阶段大体反映了人们对物质文化遗产保护认识的深化，同时也表明历史城区、村镇及其历史文化环境已成为文物保护不可分割的重要组成部分。（一）法、英、日等国的情况从法国、英国、日本等国的立法情况看，基本上都反映了这一思路。法国于1840年成立“历史建筑管理局”，1913年颁布“历史古迹法”，规定凡经历史建筑局认定的历史性建筑物均应保护不得拆毁。该法律主要是就历史建筑物个体本身而制定的。1943年又立法规定，在所认定的历史性建筑物周围划定500米范围的保护区，在此区域内不得任意改变历史环境面貌。1962年又制定了著名的《马尔罗法令》，明确规定保护城市中的历史性区域。法国现有国家级保护建筑40000余处，保护区90处。英国从19世纪中期到20世纪中期，其立法逐渐从对单个最重要的古遗址的保护发展到对历史地区的保护。英国于1877年成立“古建筑保护协会”。1882颁布《古迹保护法》，1900年修订该法，保护范围从古遗址扩大到有历史意义的普通建筑物如宅邸、农舍、桥梁等。1968年颁布《城市宜人环境法》（或《城市文明法》），明确提出了“保护区”的概念，规定地方规划部门有责任对其管辖地区内具有特别建筑艺术或历史价值的地区划定保护区。保护区一经确定，所有规划决定都必须注意其特色和外观的保护和改善。保护区既可是一个广场、街道、建筑群、也可是一个完整的城镇。保护区通常与入册保护的传统建筑集中的区域相关。1991年全英确定的保护区已达8000余处，区内包括了100多万栋建筑。日本于1897年制定《古社寺保存法》，1919年制定《史迹、名胜、天然纪念物保存法》，1929年制定《国宝保存法》。1952年将上述三法综合制定为《文化财保存法》。1975年修订《文化财保存法》，增加了一个专章“传统建筑群保存地区”，即保护“传统建筑物群及与其构成一体且具有一定价值的环境”，从而建立了对历史城区的保护制度。它规定市镇村在指定的城市规划区域内，确定传统建筑物保存地区，并制定保护措施。规定国家在这些地区中选取有较高价值的地区作为全国重要建筑物保存地区，由国家给予财政和技术支持。目前，日本约有600多个传统建筑群保存地区，其中至1993年由国家选定的重要传统建筑物保存地区有35个（合计面积1770公顷），分布在25个府县，包括建筑物4800多栋。此外，1966年日本还专门颁布了《古都保存法》，对京都、奈良、镰仓等历史上政治文化中心的历史风貌进行特别保护。该法的立法宗旨就是要保护古都的“历史风土”，即“历史上有意义的建筑物、遗迹等与周围自然环境融为一体，具体体现形成古都传统与文化地上风貌”。使之“为全体国民所享有，继承并传于子孙后代”。规定在总理府下设立历史风土审议会，在其意见基础上，由总理大臣指定古都的历史风土保存地区，确定古都历史风土保存规划。（二）《威尼斯宪章》、《内罗毕建议》和《华盛顿宪章》随着20世纪以来欧洲保护文物环境与历史城区高潮的出现，国际组织也制定颁布了一些宪章和建议，以协调指导各国保护的原则和方法。其中最著名的是联合国教科文组织及其下属组织通过的《威尼斯宪章》、《内罗毕建议》和《华盛顿宪章》。这些国际性文件对在世界各国开展对文物环境和历史城区的保护并制定政策法律，起到了极为重要的作用。《威尼斯宪章》又称《国际保护与修复宪章》，1964年5月由第二届历史古迹建筑师及技师国际会议在威尼斯通过。该宪章明确指出和强调了文物主体与环境的保护关系。宪章开宗明义就说：“世世代代人民的历史古迹，饱含着过去岁月的信息留存至今，成为人们古老的活的见证。人们越来越意识到人类价值的统一性，并把古代遗址看作共同的遗产，认识到为后代保护这些古迹的共同责任。把它们真实、完整地传下去是我们的职责。”宪章对历史古迹作出了明确定义：“历史古迹的概念不仅包括单个建筑物，而且包括能从中找出一种独特的文明，一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境。这不仅适用于伟大的艺术作品，而且也使用于随时光流失二获得文化意义的过去一些较为朴实的艺术品。”（第一条）宪章强调“为社会公用之目的的使用古迹应永远有利于古迹的保护。因此，这种使用合乎需要，但决不能改变该建筑的布局或装饰。只有在此限度内才可考虑或允许因功能改变二需作的改变。”（第五条）“古迹的保护包含着对一定规模环境的保护。与其相应的传统环境必须予以保存，决不允许任何导致改变主体和颜色关系的新建、拆除或改动。”（第六条）“古迹不能与其所见证的历史和其产生的环境分离。除非出于保护古迹之需要，或因国家或国际之极为重要利益而证明有其必要，否则不得全部或局部搬迁该古迹。”（第七条）为了进一步明确和加快对历史城镇、街区的保护，1976年10月联合国教科文组织第十九届会议在内罗毕通过了《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》（或《内罗毕建议》）。该“建议”认为：历史地区是各地人类日常环境的组成部分，它们代表着形成其过去的生动见证，提供了于社会多样化相对应的生活背景的多样化。同时，历史地区为文化、宗教及社会活动的多样化和财富提供了最确切的见证，保护历史地区并使它们与现代社会生活相结合是城市规划和土地开发的基本因素。“建议”指出：“历史地区及其环境应被视为不可替代的世界遗产的组成部分。其所在国政府和公民应把保护该遗产并使之与我们时代的社会生活容为一体作为自己的义务”。这些历史和建筑地区“系指包含考古和古生物遗址的任何建筑群、结构和空旷地，它们构成城乡环境中的人类居住地，从考古、建筑、史前史、历史、艺术和社会文化的角度看，其凝聚力和价值已得到公认。”这些历史地区可分为“史前遗址、历史城镇、老城区、老村庄、老村落以及相似的古遗群。”它们应当在城市发展和土地开发中“予以精心保存，维持不变。”“建议”要求各成员国“制定国家、地区和地方政策，以使国家、地区和地方当局能够采取法律、技术、经济和社会措施，保护历史地区及其周边环境，并使之适应于现代生活的需要。”“建议”具体要求各成员国采取“立法及行政措施”，根据所提出的原则，建立有效保护历史地区及其周围环境的保护制度。同时还应采取“技术、经济和社会措施”，包括制定国家、地区或地方级的保护历史地区及其周围环境的清单，对所保护地区的经济、社会、人口情况进行全面研究并制定规划，规划制定过程中社区和人民团体应当参与，保护规划应得到政府批准并有具体实施方案等。根据上述建议的精神，1987年10月国际古迹遗址理事会在华盛顿通过了《保护历史城镇与城区宪章》（即《华盛顿宪章》。它是对《威尼斯宪章》的补充，重点强调的是对历史城镇和城区的保护。宪章指出：“所有城市社区，不论是长期逐渐发展起来的，还是有意创建的，都是历史上各种各样的社会的表现。”所谓历史城区包括“城市、城镇以及历史中心区或其它保持着历史风貌的地区。”因为“它们不仅可以作为历史的见证，而且体现了传统城镇文化的价值。”宪章要求“对历史城镇和历史城区的保护应成为经济与社会发展政策的完整组成部分，并应当列入各级城市和地区规划。”同时，宪章对如何保存历史城镇和城区的特性提出了具体的原则和目标，这一特性是指“历史城镇和城区的特征以及表明这种特征的一切物质的和精神的组成部分，”包括地段和街道所形成的城市格局，建筑物同绿地和空地的关系，建筑内部外貌的大小、风格、材料、色彩、装饰等，城镇、街区长期以来所形成的社会功能等。宪章还对保护的方法和手段提出了具体要求，特别强调保护规划的制定要经过多个相关学科专家的共同研究，保护规划应明确保护所需的“法律、行政和财政手段”，应得到该历史地区居民的支持。同时，保护规划还应对建筑物的改建、拆毁、和公共服务设施的安装、交通、环境保护、城区居民的保护意识等等都应作出明确规定。二、我国历史文化名城保护的缘起、发展及问题（一）历史文化名城保护的由来和思路随着社会经济文化的发展，我国对文物古迹的认识和保护也大体出现了与上述国际间相类似的发展变化。其思路也是由对单体文物的保护，逐步扩大为对文物本体周围环境、历史城区的保护。新中国成立前夕，梁思成先生为解放军某部编写了《全国重要建筑文物简目》共450条，并附“古建筑保护须知”。这个“简目”为当年这批重要古建筑免于战火毁坏提供了依据。1950年5月政务院发布保护文物古迹的政令，其后又制定颁布了一系列的有关法令、办法。1961年国务院颁发《文物保护管理暂行条例》。同年，以梁思成的“简目”为基础，国务院公布了首批全国重点文物保护单位。在这前后相当一段历史时期内，我国对文物的认识和保护主要限于单个重要的文物古迹本身。改革开放以后，文物工作有了前所未有的大发展，对文物的自身认识也随之不断深化。随着大规模城市改造和基本建设的兴起，有关部门开始注意到历史城区的保护问题。这就是有我国特色的保护历史文化名城的提出和实践。1981年12月，国家基本建设委员会、国家文物事业管理局、国家城市建设总局三部门联合向国务院提出《关于保护我国历史文化名城的请示》，这标志着我国历史文化名城保护工作的发端。该建议指出：“许多历史文化名城是我国古代政治、经济、文化的中心，或者是近代革命运动和发生重大历史事件的重要城市。……但随着经济建设的发展，城市规模一再扩大，在城市规划和建设过程中又不注意保护历史文化古迹，致使一些古建筑、遗址、墓葬、碑碣、名胜遭到不同程度的破坏。……一些城市新建了一些与城市原有格局很不协调的建筑，特别是大工厂和高楼大厦，使城市和文物古迹的环境风貌进一步受到损害。如听任这种状况继续发展下去，这些城市长期积累起来的宝贵的历史文化遗产，不久就会被断送，其后果是不堪设想的。”该建议提出了一个名单，建议把北京、承德等24座有重大历史价值和革命意义的城市作为国家第一批历史文化名城，加强管理和保护。并提出了一些具体保护措施，要明确这些城市的性质和发展方向，城市的现代化与保存和发扬固有的历史文化特点应有机结合；要对历史文化古迹周围划出一定的保护地带；要关停并转或搬迁污染严重的企业；要制定历史文化名城的保护规划上报国家城市建设总局和国家文物事业管理局审查。同时还提出了历史文化名城维护、建设资金的来源渠道。该建议提出后，受到国务院的高度重视。1982年2月，国务院发出批转该建议的通知。通知要求各级政府“要切实加强领导，采取有效措施，并在财力物力、人力等方面给予应有的支持，进一步做好这些城市的保护管理工作。”自此，我国对历史城区的保护出现了第一个高潮。 1982年11月颁布的文物保护法显然受到了上述思路的影响。无论是在对文物的认识上还是在立法上，它都是一个大的飞跃。该法首次从国家法律的角度将文物的范围内容具体规定了5大类。除了建立文物保护的相关制度外，文物法还有两个特点：一是开始注意到文物古迹与周边环境的关系，二是把历史文化名城的保护在法律中确定了下来。对前者，该法出现了某些较为明确的规定，如“各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和县、自治县、市人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，”（第九条）；“根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。”（第十二条）。对后者，该法明确规定：“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市，由国家文化行政管理部门会同城乡建设环境保护部门报国务院核定公布为历史文化名城。”（第八条）。虽然这只是一条对命名的程序性规定，尚缺乏具体保护、管理的详尽规定，但这一规定从此赋予了历史文化名城的法律地位。1989年颁布了城市规划法。该法从编制城市规划的角度对保护城市的历史文化遗产也作了规定，即“编制城市规划应当注意保护历史文化遗产，城市传统风貌，地方特色和自然景观。”（第十四条）虽然这也仅是一条原则性规定，缺乏更为具体的法律规范和强制性措施，但它与文物法一起，为历史文化名城保护工作的深入开展奠定了法律基础。除了第一批国家历史文化名城外，国务院其后又于1986年、1994年、2002年又公布第二批、第三批和第四批，总计101个。（这期间，一些省也公布了省级的历史文化名城）。由于历史文化名城主要是就某一类特定的城市而言的，并不能涵盖或等同国际上通行的“历史城区”、“历史街区”或“保护区”等概念，也无法以此来处理其它有特色的历史城镇、街区、村寨等的保护问题。为弥补这一空白，国务院在1986年公布第二批历史文化名城的通知中规定：“对一切文物古迹比较集中，较完整地体现出某一历史时期的传统风貌和民族地方特色的街区、建筑群、小镇、村寨等，也应予以保护。”同时规定，各省、自治区、直辖市或市、县人民政府可将其“核定公布为‘历史文化保护区’”。应该说，“历史文化保护区”和“历史文化名城”的提出反映了我国改革开放以来对历史文化遗产认识的深化，在基本思路上与国际上的发展大体一致。（二）立法和实践中存在的一些问题从上可以看出，虽然在思路上开始意识到文物环境和历史城区是两个重要的保护环节，但1982年《文物保护法》主要是针对文物主体（或文物保护单位）的保护而制定的，在如何处理文物环境和历史城区的保护问题上，存在着明显不足。正是因为这种欠缺，实践中的一个普遍现象是，只重视对单个文物古迹或文物保护单位的保护，忽视甚至放弃对文物周边环境和未列入文保单位的历史建筑群、街区等的保护，尤其是在旧城改造中，任意毁坏的事件不断发生，所谓“建设性破坏”的现象日趋严重。例如：从1997年开始，舟山市为了进行“旧城改造”，大面积拆毁了被命名为浙江省历史文化名城的定海城关的传统历史街区，毁坏了一些具有舟山历史文化特色的古居老宅。此事引起当地民众和许多新闻传媒的强烈反映，并引发了一场“民告官”的著名官司。国家历史文化名城襄樊在城市建设中拆毁古城墙的事件也很典型。据有关资料反映，该市樊城区唯一保存的一段古城墙位于汉江二桥樊城桥头东侧，长58米，宽11米，高4米，建于宋明时期，是樊城最珍贵的文化遗存之一，由于这段城墙影响了汉江大道以及房地产的开发，1999年11月某日深夜，被有关人员用推土机铲平。北京近些年来的城市改造建设中也出现了这样的问题。四合院和胡同是北京的传统建筑特色，集中代表了中华民族的建筑水平和建筑美学。但是在大规模的城市改造中，许多代表历史文化风貌的四合院被拆除，一些明清建筑被拆除或迁移。据香港《东方日报》报载（2003年9月27日），北京的“老城区已被拆掉了三分之一，尽管北京市列出了二千个受保护的院落，但是拆掉的还是巨量的。胡同的数量也从八十年代三千六百条减少到今天不足二千条。”并称，如此下去，“历史名城的北京将不复存在。” 据资料记载，所谓“胡同”即小街巷，在上海称“弄”。明代以后被官方规范为“胡同”。过去一般认为“胡同”是蒙古语城镇的音译或是蒙古语“水井”的借词。我国著名语言学家张清常教授根据《京师五城坊巷胡同集》的统计：明代北京街巷总数1170条，其中胡同为459条。明代街巷总数比元朝增加了近3倍。清代北京街巷又增加900条左右，总数达到2000条左右，其中胡同960多条。民国时期北京的街巷又增加了1/3，总数达到3200条。截止1982年统计，北京的街巷总数约2800条。随着北京城市街道的拓宽和危改工程的进展，胡同的数目迅速下降（见《中国青年报》2002年10月19日）。针对这种情况，北京市政府也采取了一系列措施，陆续制定公布了《关于公布北京市地下文物埋藏区的通知》、《北京历史文化名城保护规划》、《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》、《北京皇城保护规划》、《人文奥运文物保护计划》等，并计划从2003年到2008年，每年投入1·2亿元，用于全市的文物和历史文化名城风貌的保护。自2002年起，北京市对全市旧城内的文物普查项目进行了调查，目前已调查院落3000多处，并选出应重点保护的院落539处。类似的事件在各地都有不同程度的出现。同时，文物环境的破坏现象也屡屡发生。为了追求经济效益或旅游效益，任意开发文物，在文物保护单位的保护范围或建设控制地带内乱搭乱建，甚至恶性开发，对文物环境造成恶劣影响。因此，如何通过立法有效解决这两方面的问题，在2001年文物保护法的修订过程中成为广泛关注的问题。其一，关于文物环境的保护问题，现行文物法虽然作了一些规定，核心内容是“划定保护范围”、“划定建设控制地带”，但此类规定缺乏明确性和强制性，特别是对在保护范围内乱拆乱建、毁坏文物周边环境的行为缺乏具体有效的制裁规定。这种缺陷导致了目前经济建设中对文物环境任意破坏的现象愈演愈烈，此类实例已屡屡出现。其二，关于历史城区的保护问题，1982年的文物保护法和1989年的城市规划法从实质上看对此并没有具体涉及。由于缺乏可操作性的规定，在认识上也出现了一些争议和混乱。历史文化名城是我国的一个独特提法，但它与历史城区是两个不同的概念。前者是指某一类城市而言；后者则是具体指以历史建筑群为依托、历史环境风貌保存较好的一定区域，包括历史街区、传统村寨、古城镇等，内涵较小却具有普遍性。同时，历史文化名城也不同于特定的古城古镇或古都，后者的特指性更强。历史文化名城的提出虽然对保护这些城市的历史文化遗产起到了积极作用，但它的主要问题是难以具体明确规范保护的对象和内容。文物法对此的认定标准为：历史文化名城是“保存文物特别丰富、具有重大历史价值和革命意义的城市”。显然，除了现存物质形态的文化遗产外，历史上的声望价值也是一个标准。从101座国家级名城的实际情况看，除了个别的城市仍然在物质形态上保持完整的古城建筑风貌（如平遥、丽江），其他的城市大多早已丧失古城的整体风貌，在物质形态上主要是一些零散的街区和传统建筑群，其名城价值更多是以历史声望来体现的。因此，保护名城的思路在实践中产生了一些问题：（1）名城评定的标准难以具体、规范和统一，一些名城的特点主要体现在古城完整的传统建筑风貌上，如平遥；一些名城的特点主要体现在其历史声望上，如广州、武汉等。历史文化名城出现了抽象和非物质形态化的现象。（2）由于名城的差异甚大，保护对象分散且不统一，对如何在城市发展中处理好建设与保护的关系认识分歧较大，城市规划的编制和实施难度也很大。这导致在实际中名城保护往往让位于名城建设，一些名城只着眼于城市的现代化发展，对本应保护的历史街区和传统建筑群却任意拆毁。同时这也使一些名城的保护与发展长期囿于一种矛盾关系之中，保护规划难以出台。（3）由于名城的局限，其它地方的历史文化街区、村镇的保护难以得到有效关注。虽然国务院1986年在通知中增加了“历史文化保护区”的提法，但这一称谓相对历史城区而言，其内涵也过于宽泛，缺乏特指性。一些真正具有国家历史文化遗产价值甚至具有世界文化遗产价值的历史村镇，街区如安徽黟县的西递村和宏村、江苏的周庄、福州的“三坊一巷”古街区等，其地位得不到法律上的明确认定。（4）由于名城的评定过于泛化，拥有各级历史文化名城头衔的城市众多，失去了保护历史文化名城的初始意义，严格控制评定成为必然要求。同时，对那些名实不符或毁坏严重的历史文化名城，法律上缺乏有效和明确的制约措施。三、新文物法对历史文化名城保护制度的进一步完善如何进一步加强和完善历史文化名城保护制度，是文物保护法修改中的一个重点问题。随着经济发展中大规模的城市改造和建设，这一问题愈来愈为社会普遍关注，所引发的争论和事端不断出现。在立法中解决好这个问题十分紧迫和必要。从世界范围看，随着社会文明的发展，文化遗产保护的对象和范围在不断扩大。即从对单个重要的文物古迹的保护，扩大到对文物古迹周边环境的保护，扩大到对以传统建筑群为主体的历史街区、历史区域、历史城镇的保护。这种发展变化反映出人们对历史文化遗产保护的深化。 1982年文物保护法规定了历史文化名城制度。这是我国建立的一个具有特色的制度。这一制度的建立为把特定的城市作为历史文化遗产保护对象提供了法律依据。在对这些城市的保护、规划、发展方面发挥了巨大作用。但是，由于历史文化名城制度的着眼点在于城市，而不涵盖具有重大价值的历史街区、小镇、村庄，这是一个缺陷。其结果，一些城市里本应得到有效保护的历史街区在经济建设中往往被任意拆毁；一些具有重大价值的乡镇、村庄等，其保护得不到国家法律的认可。同时还存在另一个缺陷，即没有建立起历史文化名城的法律保障措施，以至于一些已被核定公布为历史文化名城的城市名实不符，出现了任意毁坏的现象，相关的主管人员和直接责任人也无法追究。因此，从立法中解决上述这些缺陷成为普遍共识。 2001年9月，文物保护法修订草案经国务院提交全国人大常委会审议后，立法者们在审议过程中对这一问题给予了高度关注。全国人大常委会经过仔细研究讨论，决定在这次修改中增加若干规定，这主要包括三方面内容：（一）完善保护范围，在保留历史文化名城制度的前提下，增加历史文化街区、村镇保护制度。规定保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。（第十四条第一、二款）。对此，国务院在法律草案的说明中曾指出：“现行文物保护法规定了历史文化名城保护制度。问题是，有些城镇、街道、村落（如周庄等），保存文物也很丰富，同样具有重大历史价值或者革命纪念意义，需要给予特殊保护，而现行文物保护法对此未作规定。因此，草案增加规定：保存文物特别丰富并具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村落，由省级人民政府核定公布为历史文化街区。” 全国人大教科文卫委员会在审议时，也对此提出了明确的审议意见：“现行文物法中规定了历史文化名城的保护，但未能涵盖以历史建筑群为主体的传统街区、村寨、小城镇等。草案第十一条增加了‘历史文化街区’的规定，这是必要的。但这一规定存在两个问题：一是‘历史文化街区’的概念外延较窄，容易被理解为专就城镇某个街道部分而言，难以将城镇、街道、村寨涵盖其中；二是规定城镇、街区、村寨的保护均由省级政府核定，国务院只管名城，似乎不妥。因为恰恰正是一些以历史建筑群为代表的街区、村寨、城镇具有非常高的价值，有些甚至已被或正在被联合国教科文组织评为世界文化遗产，如安徽的西递村、江苏的周庄等。如果按此规定，它们虽然成为世界文化遗产，但在国内其保护只限于地方政府，得不到国家的认可。这显然不利于我国文化遗产的保护。为了解决上述两个问题，可以考虑采用‘历史文化保护区’取代‘历史文化街区’，同时建立与文物保护单位相对应的制度，其中全国重点历史文化保护区由国务院核定公布。把特别重要的历史文化保护区提升为全国重点保护对象，对于解决当前城市改造中出现的任意拆毁等问题，会产生积极的作用。” 全国人大常委会经过充分讨论，一致决定将城镇、街区、村落的保护纳入新法之中，在国务院草案的基础上，吸收各方意见，最后规定建立历史文化街区、村镇保护制度，并将其规定为由省级人民政府核定公布，以避免出现过多的层次或级别。（二）明确政府职责，规定历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。同时授权国务院制定历史文化名城和历史文化街区、村镇的保护办法（第十四条第三、四款）。旧文物法只是规定了历史文化名城核定公布的标准和程序，对保护的办法和手段并未明确规定。从实际情况看，历史文化名城的保护面临的一个最主要问题，就是如何处理好城市的建设和改造与历史文化风貌保护的关系。如何处理好城市发展规划和历史文化名城保护规划之间的关系。具体而言，就是要把历史文化名城的保护纳入城市建设发展的总体规划，要制定出专门的历史文化名城保护规划和特定的历史文化街区、村镇的保护规划。同时，这些规划应当经过有关部门、立法机关审定通过，使其具有法定效力。 1989年制定颁布的城市规划法规定，城市建设和发展要依法制定和实施城市规划，并要在法定的城市规划区内进行建设。同时规定：“编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观。编制民族自治地方的城市规划，应当注意保持民族传统和地方特色。”（第十四条）虽然城市规划法用国家法律的形式明确了城市规划编制和实施的法律地位，也对制定城市规划时依据的条件作了原则规定，但对历史文化名城、村镇、街区而言，却一直在法律上缺乏特定的规划编制实施的明确规定。长期以来，这些历史文化名城、街区、村镇的规划建设，往往混同于一般的城市规划之中。这也是不少地方历史文化名城、街区、村镇在城市建设和改造中，不断遭到毁坏的一个重要原因。1994年，建设部、国家文物局联合颁布《历史文化名城保护规划编制要求》，对制定历史文化名城保护规划提出了五项原则要求，即历史文化名城应该保护城市的文物古迹和历史地段，保护和延续古城的风貌特点；编制规划应分析城市历史演变及性质、规模、现状特点，并根据历史文化遗存的性质、形态、分布等特点，因地制宜地确定保护原则和工作重点；编制规划要为保护城市历史文化遗存创造有力条件，同时又要注意满足城市经济、社会发展和改善人民生活和工作环境的需要，使保护和建设协调发展等。该文件还对编制历史文化名城规划需收集的基础资料提出了具体要求。该文件的出台对解决如何编制历史文化名城城市规划的问题，起到了某种统一规范的作用。但此文件只属部门规章，并未上升为法律规范，其效力相当有限。因此，根据历史文化名城、街区、村镇的特点，制定和实施专门的城市、街区、村镇规划，并赋予这一规划的法律地位，是做好历史文化名城、街区、村镇保护工作的必要前提。近些年来，不少地方都在积极开展编制历史文化名城、街区、村镇的保护规划工作，并通过地方人民政府或立法机关审议通过，使之具有政府法令或地方法规的效力。一些地方政府或立法机关还专门制定了所在地的历史文化名城保护办法或条例。如《平遥古城保护条例》、《丽江历史文化名城保护管理条例》、《昆明历史文化名城保护条例》、《福州历史文化名城保护条例》等。北京市政府2002年2月颁布了《北京旧城25片历史文化保护区保护规划》，强调以“院落”为基本单位进行保护与更新，危房改造和更新不得破坏原有院落布局和胡同肌理。根据此规划，北京旧城25片历史文化保护区总占地面积为1028公顷，约占旧城总用地的17%，包括南、北长街，西华门大街，南、北池子，东华门大街，大栅栏，鲜鱼口地区等。2002年9月19日北京市政府又向社会公布了《北京历史文化名城保护规划》，这是有着3000多年建城史的古都北京提出的第一个最为完整的名城保护规划。其目的就是切实保护北京历史文化遗产，体现“人文奥运”精神。编制该规划的指导思想是，坚持北京的政治中心和文化中心的性质，正确处理历史文化名城保护与城市现代化建设的关系，重点搞好旧城保护，最大限度地保护名城。该保护规划分为三个层次：即文物保护单位的保护、历史文化保护区的保护和名城的整体保护。保护规划的重点，一是要从整体上保护北京旧城，保护其历史水系、传统中轴线、皇城、旧城“凸”字形城廓、道路及街巷胡同、建筑高度、城市景观线、街道对景、建筑色彩、古树名木等。二是新增第二批历史文化保护区，包括旧城内5片，即皇城、北锣鼓巷、张自忠路北、路南、法源寺，占地面积约249公顷，约占旧城总面积4%。另外还确定了旧城外10片历史文化保护区。三是划定皇城历史文化保护区，编制保护规划并准备申报世界遗产。四是制定文物保护单位的保护规划。五是对历史文化保护区内的旧城改造实行以“院落”为单位逐步更新危房，维持原有街区的传统风貌。对保护区外的，加强对文物和有价值的历史建筑的保护，强调对古树、大树、胡同的保护等。同时，在此基础上着手制定《北京历史文化名城保护条例》。该条例于2005年3月25日由北京市人大常委会制定通过。条例以地方法规的形式将北京历史文化名城保护内容明确为；旧城的整体保护、历史文化街区的保护、文物保护单位的保护和具有保护价值的建筑的保护。规定对违法拆除、改建、扩建具有保护价值的建筑，以及未按有关保护规划的要求和风貌修缮标准履行管理、维护、修缮义务的，处以十万元以上、二十万元以下的罚款。对负有保护北京历史文化名城职责的国家机关及其工作人员，在出现违法调整保护规划、违法调整历史文化街区范围、违法审批、滥用职权等情形下，依法追究其刑事责任等。显然，上述这些规划和地方法规的制定及其相关的法律效力，为历史文化名城、街区、村镇的保护起到了至关重要的作用。正是在这个意义上，新文物保护法明确规定县级以上各级人民政府要编制历史文化名城、历史文化街区、村镇保护规划，要将其纳入城市总体规划。这进一步明确了保护规划的法律地位。（三）明确法律责任，规定历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。（第六十九条）这一规定具有鲜明的现实性和针对性。无论是在新文物保护法的修订起草中，还是在全国人大常委会的审议过程中，要求对此作出法律上的明确规定，这一呼声相当强烈。一个主要原因就是，随着市场经济的飞速发展，我国的历史文化名城、街区、城镇保护面临着严峻的局面，除了城市建设、旧城改造对保护工作所带来的种种问题外，旅游的发展也为保护工作带来了严峻考验。由于文化遗产、历史文化名城等称号具有无形资产的价值，能产生出相当的经济效益，因此，不少城市都把获取这一称号作为促进经济发展的重要手段，然而一旦获取后，却出现了两种现象：一是不能正确处理名城保护与城市建设的矛盾，将保护让位于城市建设和改造，甚至为了建设放弃保护。近二十多年来，不少城市采用相同的建筑技术和风格，追求大规模的建筑群和大体量的建筑物，导致城市面貌千篇一律，破坏了以历史街区、城镇、古老建筑为标志的城市特点和民族特色；有的城市为追求提高城市土地的使用率，不惜在历史文化遗产密集的区域开发；有的为了满足现代城市中高速交通的需要，改变历史文化名城的格局和风貌，甚至不惜拆毁、推倒。从国内各大历史文化名城情况看，许多城市的规划都是以旧城为核心，向四周蔓延发展的。以北京为例，具有巨大建筑与历史价值的明清古城方圆6·8平方公里，仅占规划市区150平方公里的4·5%。由于长期以来一直采取以古城为中心的扩展方式，使得发展与保护的矛盾日益加剧。这一格局成为许多城市发展建设的参照，因而出现了种种毁坏城市历史文化风貌的现象。2000年3月10日，九届人大第四次会议上，31名人大代表联名提交了我国第一个关于历史文化名城保护的议案，其后在人大会议上，类似的议案一再被提交。二是只顾追求名城的旅游开发效益，不顾名城保护的本质特点，不遵循保护的客观规律，甚至恶性开发，使历史文化名城被商业气息所淹没，无限制的商业开发对其造成了无法挽回的破坏性结果。这样的例子也是屡见不鲜。例如，山东曲阜孔庙被有关部门交由旅游公司管理，由于不懂得文物保护的基本规律，竟然“水洗三孔”，孔府孔庙内大量的古建筑彩绘被冲毁，旅游公司职工开车将一尊元代记事碑撞碎，无法复原。此事件一度轰动社会。1997年，丽江被联合国列为世界文化遗产后，每年的游客数量无限制上涨，迄今已达到400万人次/年以上，过度的旅游开发严重影响了当地的文化和生态平衡。其它一些历史文化名城、村镇等，也面临着同样的问题。其结果，一些历史文化名城名实不符，实际上已丧失了名城的意义。引发这些问题的一个最直接原因就是一些地方的领导干部或工作人员，他们往往打着经济建设的旗号，为了所谓的“领导工程”、“形象工程”，或在房地产开发巨大利益的驱动下，无视文化遗产的珍贵价值和不可再生性，无视群众、专家和社会舆论的呼声，利用手中的权力，任意毁坏名城、古老街区的历史文化风貌。因此，如何在法律上对此进行限定，成为新法修订的一个焦点。从国际上看，联合国教科文组织下属的世界遗产委员会每年都审核、批准《世界文化遗产名录》的新申报项目。世界遗产的称号和殊荣不仅意味着对其受封对象的国际认可，也往往会提高所在地区和国家的知名度，使其实际上获得“国际通行证”，从而产生可喜的经济效益和社会效益。同时，世界遗产还可以享受国际援助、技术支持、免收战争或人为破坏等一系列优惠待遇。因此各国对申报世界遗产充满热情，竞争激烈。但是，世界遗产的称号并非是永恒的。全球的世界遗产也面临着类似的问题，除了过度开发旅游景点外，还受到地区战乱、种族冲突、资金缺乏等问题。为了防止出现保护不力的现象，联合国建立了监督、检查、警告、除名的完整机制。联合国每隔6年都要对世界遗产进行一次检查，如果遗产原状受到破坏或被改变，将可能被列入《濒危世界遗产名录》。如果当地政府不能按期恢复该遗产原貌，最终将遭到除名的惩罚。同时，联合国还要求世界遗产所在国家和政府建立相应的监测系统，每5年提交一份报告并采取措施，使所在地的世界遗产避免被列入“濒危名录”。据统计，目前全球700多个世界遗产中，已有30多处被列入“濒危名录”，其中也包括我国的某些世界遗产。从实际情况看，这种机制的建立和实施，对有效保护世界遗产起到了积极作用。根据国际间的做法和惯例，新文物法在修订时专门增加了上述规定。规定对那些历史文化风貌遭到严重破坏的历史文化名城、街区、村镇，由原核定公布的政府予以撤销称号。从而在法律上建立起监督、撤销制度，过去名城的“终身制”的现象从此一去不复返。同时，规定了对造成历史文化风貌遭到破坏的负有责任的主管人员和其他责任人员，追究其法律责任，从而建立了法律追究责任制。虽然这项规定仍是一个原则性规定，还需要进一步加以充实和完善，但从法律的意义上说，对那种任意处置或对待历史文化名城、街区、村镇的行为的制裁，已不再是无法可依了。参考资料： 1、《国际古迹保护与修复宪章》1964年5月15日-31日在威尼斯通过。《国外历史城镇与地段保护法规选编》，中国城市规划设计研究院规划理论与历史文化名城规划研究所编印。 2、《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》1976年11月26日在内罗毕通过。《国外历史城镇与地段保护法规选编》，中国城市规划设计研究院规划理论与历史文化名城规划研究所编印。 3、《保护历史城镇与城区宪章》，1987年10月在华盛顿通过。《国外历史城镇与地段保护法规选编》，中国城市规划设计研究院规划理论与历史文化名城规划研究所编印。 4、《国务院批转国家基本建设委员会等部门关于保护我国历史文化名城的请示的通知》，1982年2月8日。《中国历史文化名城保护管理法规文件汇编》，历史文化名城研究会编，1997年。 5、《关于〈中华人民共和国文物保护法（修订草案）〉的说明》，《文物保护法律指南》第44页，中国城市出版社，2003年版。 6、《全国人大教科文卫委员会关于〈中华人民共和国文物保护法（修订草案）〉的审议意见》， 7、《文物保护法律指南》，第58-59页，中国城市出版社，2003年版。 8、《历史文化名城保护规划编制要求》，建规[1994]533号文颁布，《中国历史文化名城保护管理法规文件选编》，历史文化名城研究会秘书处编，1997年版，第48页。（作者系全国人大教科文卫委员会文化室主任）中国人大网 2005年12月30日责任编辑苏大城

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我国历史文化名城与历史文化街区、村镇保护的立法与实践

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