[转帖]历史文化遗产保护困局：商业与法律的博弈

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历史文化遗产保护困局：商业与法律的博弈

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除了拆迁，各地老城的历史文化遗产还要经受旅游等商业开发的考验

本报特约撰稿 赵永厚 本报记者 李亮

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　　2009年6月13日，第四个“文化遗产日”即将到来。
　　迎接这个文化遗产日的是累累硕果：我国已公布全国重点文物保护单位2351处，省级文物保护单位8831处，市县级文物保护单位58371处，先后公布了国家历史文化名城109座，中国历史文化名镇名村251座。
　　据媒体报道，北京、天津、河北、山西、辽宁等地，都在紧锣密鼓地布置“庆祝”活动，领导讲话、官员巡视、知识讲座、经验交流将成为这些活动的主题。
　　然而，就在各地庆祝的同时，还是发生了“一些不和谐”的行动。
　　北京市一些历史文化保护区内的胡同正在被拆迁，很多地方都张贴了拆迁公告。
　　2006年经总理批示“保下来的”南京“老城南”，再次命悬一线，在一片质疑声中，即将被改造成商业用房和仿古街区。
　　天津市著名历史文化街区“五大道”也有意向被“规划”为旅游区。
　　6月7日，由中国战略与管理研究会、《法制日报周末》报社、《北京规划建设》杂志社等主办的城市建设与历史文化遗产保护回顾座谈会在北京市规划委会议室举行，来自建筑规划界、文物保护界、法律界以及新闻界的代表们共同回顾我国文化遗产保护的艰辛历程，对历史文化遗产保护依然堪忧的现状提出了中肯的建议。

　　商业利益毁了遗产保护

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　　尽管在各级政府、法律、民间人士的保护之下，历史文化遗产得到了很大程度的保护，但是已经消失和即将消失的文化遗产的数量还是触目惊心。
　　作为元明清古都的北京，历史文化遗产消失的速度惊人。据专家估计，北京市的胡同数量已经从原来的几千条锐减到现在的六百多条。
　　据北京城市规划设计研究院主办的期刊《北京规划建设》报道，北京旧城38.5%的地区是完全新建的，在大规模的旧城改造中，一些著名历史街区部分消失了。
　　清华大学的毛其智教授根据自己的长期调研，不无忧虑地得出结论，除了一些文物保护单位，剩下的部分很糟糕。就连6.8平方公里的皇城内也不理想。
　　根据2002年通过的《北京旧城二十五片历史文化保护区保护规划》，首都的这25片文物保护区实施“整体性”保护。可是就在2009年6月，旧鼓楼大街附近、地安门东大街附近、南锣鼓巷南口附近、甚至是平安大道南的皇城的一部分先后都张贴出了“拆迁告示”。
　　同样是历史古都的“南京”，也正经历着改头换面般的“改造”，南京“老城南”在旧城改造中，诸多“历史文化遗产”将被夷平。
　　6月，天津市著名历史文化街区“五大道”有意向被改建为旅游区，预先取了一个人气很旺的名字———“聚客宝地”。在“五大道”的核心保护区里，27幢历史建筑被列入“待定拆迁名单”，它们中的部分建筑最终将被拆迁，用于兴建旅游区的配套设施。
　　面对如此的“拆迁、规划和整改”，长期致力于历史文化遗产保护的著名文物学家、中国考古学会理事长徐苹芳先生不无悲观。
　　徐苹芳先生说：“某些开发是毁灭性的，开发商太厉害了。”徐先生实际上是说利益决定了某些历史文化遗产被“毁坏和整改”的宿命。
　　一些房地产商在“侵蚀”历史文化遗产方面扮演了重要角色。
　　北京平安大道南皇城的一部分还在拆迁当中，南方一家知名房地产公司就在其“上市公告”中，将这片土地命名为“玉河南侧某号地”，声称将用于构建豪宅。
　　在南京“老城南”的改造中，一家香港公司争取到了“南门老街”的开发权。在协议中，这家公司要求得到的是“净地”，并最终如愿。
　　另一个“侵蚀”历史文化遗产的毒瘤是“旅游业”。
　　云南丽江古城因为过度商业开发，已经多次被保护世界自然文化遗产的联合国教科文组织批评。如今的丽江古城，旅馆、商业店铺林立，历史文化的颜色正在“退却”。
　　而在山西，某处被定位“国宝级”文物单位的名胜古迹，塔楼被拆除，修建了更利于旅游业发展的“广场”。
　　“不和一些地方领导谈旅游所得的利益，他们对保护历史文化遗产就不感兴趣。”曾经奔走全国呼吁保护历史文化遗产的徐苹芳先生不无感慨地说。

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　　某些政策为何向利益倾斜

　　“长期以来，政府和开发商之间建立了一种相互依赖的关系，城市基础建设的80%依赖开发商投资，政府不得不在城市改造中作出让步，以满足开发商的利益。”北京市城市规划设计研究院顾问总工程师王东介绍。
　　某些政府制定的政策向房地产商倾斜，还有另外一个重要原因：不少城市的财政收入很大一部分来自于地产业。地产界的知情者介绍，前几年房价暴涨的时候，北方一些城市房地产创造的利税甚至达到当地税收的三分之一以上。
　　北京市规划局原局长刘小石说：“某些政府在处理GDP增长和历史文化遗产保护二者的矛盾时，很多时候会倾向于前者。”
　　“当城市建设与历史文化遗产保护产生冲突时，该如何应对？”深圳市文物考古鉴定所研究员张一兵在6月7日的座谈会上向所有专家发问。
　　前一天，他还在深圳市龙岗区葵涌镇考察一个古村落，由于建筑规划，该村落正好在一个石化项目的占地区域内，这个村落可能即将面临拆迁的命运。早在古村落面临拆迁的消息传出时，就引起了深圳市民的广泛关注，也直接影响到了当地政府高层。
　　于是，在6月6日，深圳市文物局工作人员、评估专家组和葵涌街道办项目联系人受命到古村落考察，作为专家组成员，张一兵在村中考察后发现，大部分建筑有约两百年的历史，其人文生态遭到村民一定程度的破坏，但自然生态却能达到99%，这说明这些建筑物是“未经扰动”的构建。
　　一边是政府支持的石化项目，另一边则是上百年历史、完整自然生态的古村落的保护，这样的矛盾局面是全国各地文物保护工作的缩影。
　　近年来，城市建设与历史文化遗产保护的矛盾日趋尖锐。
　　在城市建设与古建筑保护的角力中，处于弱势的并不是只有文物保护方，城市的规划者们也有面临苦恼的时候：那些受保护的原生态古建筑如果造成安全问题，到底该不该拆？
　　联合国教科文组织文化遗产保护专家杜晓帆就提出了这个问题，由于地理位置原因，一些受保护的古村落可能面临地震等严重的自然灾害，这些原生态的住宅很有可能抗震能力并不高。一旦发生自然灾害，若由于建筑问题而造成人为伤亡，这显然是得不偿失的。
　　另一个问题是，许多古宅的产权人如果自行改造，将更加难以防范。
　　专家认为，如何合理地在城市建设与历史文化遗产保护之间寻找平衡点，是今后建筑规划者和文物保护者要认真研究的共同问题。

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　　法律缺乏刚性条款

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　　国家文物局局长单霁翔在总结文物保护的难点时说，一些部门的决策者守法意识不够。
　　守法意识不够，其中一个重要原因是违法无任何风险，中国政法大学教授蔡定剑深有感触，他说，某地古城被违法拆迁后，有关部门却未能从法律条文中找到追究相关领导人责任的规定。
　　实际上，我国保护“历史文化遗产”的相关法律、法规非常之多。
　　1982年颁布了《中华人民共和国文物保护法》，2002年修订后再实施至今。30年来，国务院先后颁布《水下文物保护管理条例》、《文物保护法实施条例》、《长城保护条例》和《历史文化名城名镇名村保护条例》，一大批地方性法规也陆续出台。目前，我国已经颁布施行涉及文物保护的法律、法规、部门规章和规范性文件超过400件。
　　法律体系虽然形成，但是蔡定剑认为，这些法律指导性规定多，刚性规定少，流于原则，比较笼统，操作性不强。一些地方保护条例的制定程序也大有问题，忽略本级人大批准监督，造成政府领导违法行为无法追究责任的严重后果。
　　非但领导责任难以追究，一些处罚性细则也无法得到实现。徐苹芳说：“这么多年，我很少听说过哪个破坏历史文化遗产的单位受到过处罚。”
　　关于破坏历史文化遗产该受何种处罚其实亦有规定，以《历史文化名城名镇名村保护条例》为例，该条例第四十一条规定：破坏历史文化名城名镇名村，造成严重后果的，对单位处50万元以上100万元以下的罚款，对个人处5万元以上10万元以下的罚款。但是在执行的过程中，却遇到了“技术难题”，根据该条例的规定，实施处罚的“主体”是各级人民政府，而当下破坏历史文化遗产的往往就是一些目光短浅的地方政府，行使处罚权的主体和被处罚的对象相同，因此，这些条款成了“摆设”。
　　北京市规划局原局长、原总建筑师刘小石指出，文物保护法中存有许多不足，仍然需要修改完善。“实际上，文物保护法把许多有价值的文化遗产排除在文物之外，一个没有文物名分的‘文物’何谈保护。文物保护法中还规定为了公共利益可以迁建，这都为文化遗产的保护工作带来了困难。”
　　刘小石认为，文物保护的执法者和城市建设的规划者也要有正确的观念，“保护文物是因为文物本身有价值还是文物可以带来价值？这个观念经常被决策者混淆，以至于现在保护不可移动文物不被拆迁时，申请的理由往往是‘这些文物今后可以带来旅游开发效益’，决策者才有可能考虑文物的拆迁问题。这已经离‘为了保护而保护’的文物保护初衷失之千里”。
　　“因为法律没有刚性的惩罚原则，所以一小部分政府部门不必付出任何代价，就可以为了利益而‘出卖’历史文化遗产。”一位文物专家做如是总结，“法律作为惟一的堤坝，不能阻挡一小部分政府在利益驱动下的违法行为，那么‘改造的洪水’势必淹没某些历史文化遗产”。

　　公众参与意识应再增强

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　　除了法制建设不够完善外，清华大学建筑学院教授陈志华认为，历史文化遗产保护不力的原因还来自于政府政策主导不力、文物保护专业化人才匮缺以及公众保护意识不强。
　　另一方面，自上至下，从政府决策层到每一个公民，文物保护的参与意识还亟待加强。
　　实际上，近些年来，我国公民主动参与保护历史文化遗产的行动正在增多。2000年的“舟山事件”可以说影响深远，当时，舟山民众率先发起定海历史文化名城的保护行动。全国历史文化名城保护专家委员会上的专家也一致通过给建设部和国家文物局的紧急函件，叫停“拆迁”。
　　这个行动推动了《浙江省历史文化名城保护条例》的出台，舟山民众随后也依据此法向舟山法院提出诉讼请求，要求地方法院审理地方政府违反自己制定的城市规划破坏拆毁定海历史文化保护街区的违法性质。
　　曾参与“舟山保卫战”的中国战略与管理研究会文化发展委员会主任刘序盾说：“这是首次民众集体依法保护历史文化遗产的行动，虽然它推动了地方法规的出台，但结果却不能用‘胜利’两字形容，因为这座历史文化名城已经被拆除了87%。”
　　中国政法大学法学教授蔡定剑认为，城市中不光有历史文化遗产，有些可能还涉及公民的财产，所以政府在规划时，公民有参与的权利。
　　北京律师秦兵建议，能否通过立法规定，使普通民众也参与到文物的认定程序中。民众可以就某座古建筑物提起行政申请，然后由政府召开行政听证会来决定，对决议不服的民众还可以提起行政诉讼。
　　蔡定剑指出，实际上我国城乡规划法中涉及公众参与的有9处，规定了很多程序环节，但这些规定还需要地方出台各种实施细则来辅助。

法制日报 09.06.11

http://www.legaldaily.com.cn/zmbm/2009-06/11/content_1103749.htm