从捕快、巡捕到巡警——见证中国近代警察事业的起步

每年的1月10日是“中国人民警察节”，这个节日是对人民警察队伍为党和人民利益英勇奋斗的充分肯定。捕快、巡捕、巡警，是我国历史上不同时期对于警务人员的称谓，其中反映出中国近代警察事业逐步摆脱封建统治的窠臼，在内忧外患中艰难起步并步入正轨的那段历史。

捕快：最为人所知的古代“警察”

我国古代没有严格意义上的警察和警察系统，但各级官府的职能中已然包括警察职能，一些官吏在事实上承担着警察职责。

清代地方行政管理的最基层组织是县，县衙的官员中有典史、巡检等，其中典史负责缉捕盗贼和管理监狱，相当于现在的县警察局长和监狱长；巡检负责维护地方治安和缉捕盗贼，类似派出所所长。

❖ 内乡县衙全图（图片来源：内乡县衙博物馆）

县衙主要工作人员，也就是吏役，分别归属三班六房。三班是皂班、壮班和快班的合称，皂班负责审案时站班、行刑，职责类似法警；壮班把守城门和衙门，也承担杂役；快班，又称捕快，负责破案、抓捕嫌犯等，相当于刑警，也是大家最为熟悉的古代“警察”形象。六房，就是吏房、户房、礼房、兵房、刑房、工房的合称，对应朝廷里的六部，负责本县的具体政务，其中刑房参与案件侦查审理，狱卒、仵作等均归属刑房，相当于警察中的狱警和法医。

❖ 英国画家威廉·亚历山大所画的乾隆朝衙役和犯人

此外，县衙内还有部分附属设施，包括关押普通犯人的监牢，专门关押女犯的女牢和关押死刑犯的死牢，以及供奉狱神的狱神庙，狱吏工作的狱吏房、刑讯室。

在县以下，清代实行保甲制度，作为官府监督、民众自行管理的基层政权组织制度。保甲制度一般以户为单位编制，通过严格的户籍管理与连坐法，发挥维持治安、管教民众、征收赋税等作用，所以一定意义上保甲也肩负了部分基层警务的职能。

巡捕：见证被殖民侵略的屈辱历史

近现代警政的建立，以1829年英国伦敦大都市警察机构的建立为标志。第一次鸦片战争后，伴随着西方殖民者的侵略，近代警政思想随之传入国内。

1841年，英国为维护在香港的殖民统治组建了一支由32人组成的警队，包括11名欧洲人和21名中国人。1845年，英国殖民当局又以北爱尔兰警察制度为模板对香港警察队伍进行改造，设立香港警务处，将警察队伍规模扩充至171人，并明确其承担维护社会治安、消防防火、出入境管理和交通管理等警察职能。这是中华大地上首次建立近代警察制度，但却是由殖民者强加的带有殖民性质的警察制度。

1854年，英、法、美三国驻沪领事联合宣布了《上海市政与土地章程》，在上海租界内建立行政机构“工部局”，下设机构中包括警务处、火政处、巡捕房、法院、监狱等警务和司法机构。巡捕，即为工部局巡捕房管理的行使警察权力的专职人员，后扩大为对全部租界警务人员的称谓。早期巡捕基本都是以英国人为主的欧洲人，后来相继出现华人巡捕、印度巡捕等，华人巡捕数量逐渐占据主流。

❖ 1908年上海租界的印度巡捕（图片来源：天下老照片网）

19世纪末，国内的有识之士也逐步认识到警政的重要意义。光绪二十一年（1895年）郑观应在重印《盛世危言》时增入《巡捕》一章，认为“生齿日繁，品类不一，非有诘奸之善法、缉暴之良规，不能安善良而除莠恶……除根之道，莫要于仿照西方设立巡捕”，这是中国最早单独系统讨论警察的文章。

受近代警政思想的影响，各地自发建立了一些具有警察性质的组织机构，警察之名此时已见于文章，但尚未成为警务人员的正式称谓。如光绪二十四年七月，时任湖南按察使黄遵宪在巡抚陈宝箴的支持下，在长沙成立湖南保卫局，并出台《湖南保卫局章程》。黄遵宪曾出使国外17年，对西方警政制度有较为直观全面的认识，他在《致梁启超书》中言“警察一局，为万政万事根本”，主张由地方自治办理警政。湖南保卫局成立后，具有编查户口、维护治安、管理卫生交通、审判轻微刑事案件、收容游荡滋事人员、管理服劳役者等职权，下设5个迁善所和6个区分局，区分局下又设了6个小分局。局内警务人员称为巡查，每个小分局有巡查长1人、巡查吏2人、巡查14人。湖南保卫局是具有一定近代警察性质的地方自治机构，但其尚未完全脱离古代保甲的窠臼，且在戊戌变法失败后即被裁撤，职权改归湖南保甲团练总局。

巡警：近代警政事业的起步

20世纪初，中国从国家层面建立近代警政体系。

光绪二十六年，八国联军攻入北京城内，实行了惨无人道的烧杀抢掠，随后进行分区占领。京城绅商为了维护社会治安和自身利益，协助联军先后分段设立安民公所，招雇巡捕，办理协缉盗贼各事。

❖ 1901年日本人小川一真拍摄的照片，近处为八国联军训练的华人巡捕队（图片来源：天下老照片网）

❖ 京城各国暂分界址图·美国国会图书馆藏

光绪二十七年，八国联军撤离北京前后，清政府设立临时机构——京城善后协巡总局，负责维护京城地区社会治安，分段巡查、缉盗、审理案件及办理交涉等事宜。京城善后协巡总局设专职大臣1人，兼职大臣4人，并设提调、总办、会办、巡捕官等。总局内设文案处、营务处、发审处。总局之下，按八旗左翼、右翼设立善后协巡局，皇城左翼、右翼善后协巡局。各协巡局设总办、帮办、巡警等官员，局下分设巡捕处，各设管段巡警、巡捕等。巡警这一称呼于此际出现，并与巡捕同列。

次年5月，在京城善后协巡总局基础上设立了内城工巡局，同年8月又设立了外城工巡局。内外城工巡局的机构设置和任务职责各有不同：内城工巡局下设事务处、巡查处、守卫处、司狱处及消防队、巡捕队等机构，下辖京师内的东、中、西三个分局，主要负责京师内部特别是皇城区域的治安工作。外城工巡局设文案处、支应处、待质所、发审处，下辖东、西分局和教养局等，主要负责京师外围及周边的治安巡防。

光绪三十一年，清帝发布上谕：“巡警关系紧要，迭经谕令京师及各省一体举办，自应专设衙门，俾资统率，著即设立巡警部”。令“所有京城内外工巡事务，均归管理，以专责成。其各省巡警，并著该部督饬办理”。

巡警部设尚书1人，左右侍郎、左右丞、左右参议各1人，并设郎中、员外郎、主事、小京官、书记官、采访官等。巡警部内设机构五司一所：警政司、警法司、警保司、警学司、警务司、机务所。巡警部直属机构包括：内外城巡警总厅、内外城预审厅、官医院、教养局、京师习艺所、稽查处、消防队、路工局、高等巡警学堂、协巡队、探访队等。巡警部研究颁布了《巡警部官制》，规定了巡警的官制设置、职能范围、主办事务等有关内容，划定了明确的职责范围。作为首个掌管全国警政的中央机构，巡警部的设立标志着近代警政事业的正式建立，巡警也成为清末警察的正式称谓。

❖ 巡警部尚书徐世昌呈酌拟变动工巡局旧章改设官制章程清单

光绪三十二年九月，清政府改巡警部为民政部，作为管理全国公安、内务及民政事务的新设中央机构，除接管原巡警部所辖事务外，还将户部、礼部、工部、吏部部分职能并入。民政部置尚书（大臣）1人，左、右侍郎（副大臣）各1人。内设二厅五司：承政厅、参议厅、民治司、警政司、疆理司、营缮司、卫生司。民政部直属机构有：内外城巡警总厅、习艺所、缉探总局、路工处、消防队、图志馆、高等巡警学堂、京师防疫局等。民政部先后制定了《大清违警律》《大清报律》《调查户口章程》等中央层面的警察法律法规，出台了《直省巡警道官制并分科职事细则》，从法律层面上明确中央政府对地方警政的领导地位。民政部还仿照陆军军装样式确定并统一警服标准。

❖ 民政部《巡警服章图表》（节选）

从古代的捕快，到租界的巡捕，从地方上的巡查，至中央政府正式明确巡警之名，名称的变化中也见证了中国近代警政的建立和改革，标志着近代警政事业逐渐步入正轨。